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V. ELEMENTOS DE ANÁLISIS Y ÁREAS DE OPORTUNIDAD EN EL ÁMBITO DE LOS INSTRUMENTOS ECONÓMICOS Y DE INFORMACIÓN PÚBLICA

 

En México, tradicionalmente los costos ambientales provocadas por las actividades productivas  se han transferido a la sociedad en su conjunto. A pesar del gran potencial de instrumentos económicos y de información para que los agentes productivos internalicen dichos costos, su instrumentación ha sido escasa. A continuación se aportan algunos elementos de análisis en relación con los instrumentos de este tipo de mayor importancia en nuestro país.

 

1. Incentivos fiscales y arancelarios

Estos instrumentos son promovidos por la SEMARNAP, con la participación de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) y la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial (SECOFI). La promoción y evaluación de estos instrumentos es coordinada por la Dirección de Regulación Industrial perteneciente a la Dirección General de Regulación Ambiental del Instituto Nacional de Ecología.

Actualmente están vigentes dos incentivos fiscales que tienen como objetivo principal apoyar la instalación de infraestructura que se traduzca en beneficio ambiental (19)

Depreciación acelerada. La SHCP ofrece este estímulo a los empresarios que adquieran activos fijos que reporten un beneficio ambiental, como inversión nueva. Con este incentivo se da oportunidad a que las empresas industriales puedan deducir en un solo año el monto de sus activos, con la disminución de la base sobre la que se grava el impuesto sobre la renta.

Este instrumento se ajusta a lo definido en la Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente (LGEEPA, Art. 21, 22 , 22bis) y esta contenido en el Art. 44, fracción X de la Ley del Impuesto sobre la Renta (LISR), donde se establece la posibilidad de una deducción fiscal del 100% en un solo año, cuando se adquieran o pongan en operación equipos de prevención y control de la contaminación, aplica a todo tipo de industrias y opera a través de las declaraciones de impuestos que la empresa interesada lleva a cabo.

Arancel cero. Cuando las industrias adquieran en el extranjero equipo de monitoreo, control o prevención de la contaminación podrán importarlo, al amparo de la fracción arancelaria No. 9806.00.04, sin pago de aranceles. El arancel cero se otorga a la importación de equipos cuya inversión, ajustándose a los lineamientos establecidos por la SECOFI y SEMARNAP, reporte un beneficio ambiental y no se produzca competitivamente en México.

Este instrumento significa un ahorro de entre el 15 y 20% para el importador y con él se pretende favorecer en el corto plazo la disponibilidad de equipo de monitoreo, prevención y control de la contaminación.

El arancel cero y la depreciación acelerada han sido un buen avance pero de visión limitada. Al respecto, existe cierto reclamo industrial por el proceso y criterios para otorgar estos beneficios, especialmente porque no esta bien definida la argumentación necesaria para hacer efectivos estos instrumentos en equipo de prevención de la contaminación que puede ser muy amplio si se analizan bajo un enfoque de ciclo de vida completo. La inversión en equipo de prevención es mucho más subjetiva y menos evidente que la de control.

También existe la inquietud de poder hacer efectivo estos instrumentos en inversiones de servicio, que muchas veces acompañan a las inversiones de equipo de control, como estudios y diagnósticos, por ello se hace necesario un reglamento específico para dar certeza y transparencia al otorgamiento de estos incentivos.

 

 

2. Certificado de Industria Limpia

Como parte de sus atribuciones la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente, a través de la Subprocuraduría de Auditoría Ambiental, promueve y practica la realización de un novedoso instrumento de política ecológica;  la Auditoría Ambiental, cuyo objetivo es incentivar la decisión empresarial para proteger el ambiente en forma integral más allá de la legislación.

 

 

La PROFEPA distingue con el Certificado INDUSTRIA LIMPIA a las empresas que voluntariamente participan en el programa y cumplen con el Plan de Acción derivado de la Auditoría Ambiental; de la misma forma, autoriza a las empresas certificadas a utilizar el logotipo en sus programas de comercialización, con el fin de inculcar en los consumidores el hábito de adquirir productos fabricados por industrias que observen prácticas de cuidado ambiental en sus procesos productivos. (20)

Con la introducción del Certificado de Industria Limpia en 1997, la autoridad comienza a promover el reconocimiento público al cumplimiento de la normatividad nacional e internacional, así como de buenas prácticas operativas y de ingeniería que garantizan cierto nivel de desempeño y protección ambiental.

Tabla 12. No. de empresas certificadas como Industria Limpia

Empresas certificadas

Empresas certificados

Empresas certificadas

Empresas certificadas

Empresas recertificadas hasta julio de

1997

1998

1999

2000

2000

115
122
177
116
121

 

El Certificado de Industria Limpia tiene el potencial de convertirse en el primer instrumento efectivo de este tipo promovido y reconocido oficialmente por la autoridad ambiental, sin embargo no hay una política clara de impulso a los mercados verdes o al encadenamiento de proveedores. El certificado es actualmente solo representativo en los círculos industriales, pues la ciudadanía  desconoce la existencia y en su caso el significado del certificado y mucho menos tiene información para relacionar los establecimientos certificados con los productos que se ofrecen en el mercado que son fabricados con procesos que toman en cuenta el cuidado del ambiente.

Esta situación le ha restado fuerza al certificado y no le permite ser factor importante en la toma de decisiones de la empresa hacia entrar o no al programa de auditoría, sobre la base de beneficios comerciales directos. (caso contrario de ISO–14000)

Es importante considerar que éste certificado se otorga sólo por el cumplimiento del plan de acción, el cual puede o no incluir otro tipo de actividades de desempeño o información ambiental como el reporte corporativo y programas de mejora continua.

 

3. Impuesto sobre la gasolina en la ZMVM

 

El impuesto sobre el consumo de gasolina en la ZMVM es un instrumento económico que no ha sido concebido y diseñado como un medio para desincentivar el uso de automóviles y promover el uso de medios de transporte alternativos. El impuesto es demasiado pequeño para tener un efecto que incida sobre patrones de uso de medios de transporte, sin embargo, este instrumento si ha cumplido con la función de haber logrado un considerable fondo para inversiones de tipo ambiental administrado por la Comisión Ambiental Metropolitana (CAM), cuyo secretariado ejecutivo esta conformado por autoridades de la SEMARNAP y de los gobiernos del D.F. y del Estado de México.

La crítica mas fuerte de este fondo son los mecanismos de acceso al dinero, pues son poco claros para el público. Lo anterior ha dado paso a negociaciones políticas mas que de interés ambiental en la definición de proyectos, por lo que se hace necesario pensar en un esquema más transparente donde se decidan los usos del dinero recaudado. Esta transparencia es un factor decisivo para la cooperación o resistencia del sector privado en este tipo de esquemas pues la práctica ha revelado que la industria es muy sensible a boicotear este tipo de iniciativas si el dinero recaudado es invertido en rubros desligados al medio ambiente.

 

 

4. Instrumentos económicos para el aprovechamiento de agua y descargas de aguas residuales

Actualmente es la CNA el organismo que más avance tiene en el diseño y aplicación de instrumentos económicos y de mercado. La compra - venta de concesiones de aprovechamiento de aguas, el certificado de calidad de agua y el pago de derechos por descarga son instrumentos conceptuales de vanguardia, que incorporan una visión más integral para el aprovechamiento racional y óptimo de este recurso. Sin embargo su reciente aplicación no permite todavía la recolección de evidencia cuantificable sobre los efectos que han tenido en los patrones de conducta de los establecimientos industriales.

 

Instrumentos económicos en relación al agua

 

·     Cesión de derechos de aprovechamiento agua. Este instrumento es un beneficio para la persona física o moral que  haya solicitado la explotación de cierta cantidad de agua, y que, actualmente este haciendo uso menor de la cantidad que le fue autorizada

La cesión consiste en que, si no es usada la cantidad de agua autorizada, la entidad emisora de la autorización puede reducirle la cantidad de acuerdo con lo que está usando, pero si se desea conservar esa cantidad, puede vender la cantidad que no está siendo utilizada a un establecimiento, que necesite hacer uso de ese recurso

·     Pago de derechos por uso y aprovechamiento de aguas superficiales y subterráneas. Todos las personas físicas y morales que hagan uso de este recurso deben pagar por el aprovechamiento, sin embargo existen reducciones considerables para ciertos sectores industriales y de acuerdo al lugar donde se encuentre, como es el caso de la minería que obtiene un 25% de reducción en las cuotas, el azucarero con una reducción del 50% de las cuotas, la celulosa y papel el 80% en las zonas 7,8 y 9 del país y el de industrias clasificadas que hayan pasado de región 6 a 5 pagan el 80% de las cuotas

·     Pago de derechos por descarga de aguas residuales.  Este instrumento consiste en pagar por descargar aguas residuales que excedan de los límites máximos permisibles marcados en las Normas Oficiales Mexicanas correspondientes (21). Para ello existen tabulaciones que marcan cuanto debe pagarse de acuerdo a la calidad de descarga y el volumen que se está descargando

·     Certificado de calidad de agua. Los establecimientos industriales pueden obtener una reducción en el pago de derechos por uso de agua mediante la obtención del Certificado de Calidad de Agua, que implica condiciones de descarga más estrictas que las marcadas en las NOMs correspondientes. Cuando una empresa cuenta con este Certificado solamente paga el uso consuntivo, es decir, la diferencia entre lo que consume de agua el establecimiento y lo que descarga como aguas residuales.

Sobre la aplicación de este conjunto de instrumentos no hay aún resultados concluyentes que permitan evaluar su eficacia en el control de la contaminación del agua. En particular llama la atención que con las reglas actuales, podrían estar fomentándose prácticas de disolución de las descargas en detrimento del consumo eficiente y responsable de agua. Sin embargo, para poder afirmar lo anterior será necesario que en un futuro se analicen los resultados de su aplicación conjunta y no segmentada a lo largo del ciclo “aprovechamiento – uso - descarga”.

Es de esperarse que en el futuro se considere de manera más extensiva el uso de instrumentos económicos incluso hacia otros medios como la atmósfera y los océanos así como para minimizar la generación de residuos. Existe evidencia de que algunos países latinoamericanos han desarrollado instrumentos económicos bajo conceptos de cobro por cada unidad de descarga de agua y han alcanzado una reducción hasta en 18% de los volúmenes totales de descarga en tan solo un año (22).

 

5. Acceso público a la información ambiental

Otro instrumento inductor de la responsabilidad ambiental es el mercado y las influencias que sobre él tiene la percepción pública (imagen) de una empresa. Estos instrumentos se expresan en términos de la difusión pública de información sobre emisiones de contaminantes (RETC) y la calificación del cumplimiento ambiental de establecimientos industriales individuales (ICNA). Con instrumentos de este tipo se pretende proveer de información al mercado para que ello pueda influir en las decisiones de compra y el establecimiento industrial contaminante se encuentre con el riesgo de volúmenes de ventas disminuidos que permitan ser el detonador de mejores desempeños ambientales.

Sin embargo instrumentos como el Registro de Emisiones y Transferencia de Contaminantes (RETC) así como los Índices de Cumplimento de la Normatividad Ambiental (ICNA) son instrumentos diseñados por la SEMARNAP, que aún adolecen de una política explícita en este sentido que favorezca la aplicación generalizada de este tipo de instrumentos hasta ahora limitados en su desarrollo, aplicación y cobertura sectorial.

 

Registro de Emisiones y Transferencia de Contaminantes (RETC)

El RETC es uno de los componentes del Sistema Nacional de Información Ambiental en el que se integra la información sobre la emisión de contaminantes al aire, agua y suelo (enfoque multimedios) a través de la administración de bases de datos relacionales, sistemas de información geográfica y modelos para estimación indirecta de fuentes no puntuales y establecimientos no sujetos a reporte.

La Conferencia de Río de 1992 fue el punto de partida para el establecimiento de Registros de Emisiones y Transferencia de Contaminantes. A partir de entonces el capitulo diecinueve de la Agenda 21, la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE) y la Comisión de Cooperación Ambiental de Norteamérica (CCA) resaltan la importancia de la recopilación de datos y la difusión de la información de emisiones de contaminantes. El Foro Intergubernamental de Seguridad Química (IFCS), encargado de la instrumentación del capítulo diecinueve de la Agenda 21 ha propuesto que estos registros se implementen en todos los países, al tiempo que sugiere que las industrias adopten programas voluntarios para administrar dicha información.

Fue precisamente en Río de Janeiro que se designó a México como proyecto piloto para la creación de un Registro, empezando las labores en Mayo de 1994, bajo la coordinación de la Dirección de Gestión Ambiental perteneciente a la Dirección General de Gestión e Información Ambiental del Instituto Nacional de Ecología.

EL RETC en breve...

·     Junio de 1992: designación de México como proyecto piloto del RETC por UNITAR, Río de Janeiro, Conferencia de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente y el Desarrollo

·     Mayo de 1994: inicio del diseño técnico, administrativo y jurídico por el Grupo Nacional Coordinador del RETC

·     Enero a junio de 1996: estudio de caso del RETC en el Estado de Querétaro

·     Marzo de 1997: Propuesta Ejecutiva Nacional del Registro de Emisiones y Transferencia de Contaminantes (RETC)

·     Abril de 1997: Publicación del acuerdo de la SEMARNAP sobre la LAU y COA

·     Septiembre de 1997: principio del primer ciclo de reporte de la COA  e inicio de recursos de capacitación a la industria

·     Enero a julio de 1998: periodo de recepción de los formatos del primer ciclo de reporte

·     Agosto a diciembre de 1998: Colección y envío al INE de las COA’s recibidas en las Delegaciones de SEMARNAP

·     Enero de 1999: principio de la integración de la base de datos

·     Enero a abril de 1999: periodo de recepción de los formatos del segundo ciclo de re porte

·     Mayo a Noviembre de 1999: implementación del sistema de información geográfica para la elaboración de mapas del RETC

·     Octubre de 1999:  expedición de lineamientos par la coordinación y descentralización del RETC a nivel estatal

·     Diciembre de 1999: publicación del 1er Informe  Nacional de Emisiones y Transferencia de Contaminantes.

Fuente:    Informe Nacional de Emisiones y Transferencia de Contaminantes 1997-1998. INE-SEMARNAP, 1999.

La base de datos del RETC mantiene una estructura tridimensional: 1. Tipos de contaminantes, 2. Tipos de fuente de emisión y 3. Localización geográfica de las fuentes de emisión.

 

Figura 11 Niveles de agregación de la información y componentes básicos
para la integración, análisis y representación del RETC.

Fuente:    Informe Nacional de Emisiones y Transferencia de Contaminantes 1997-1998. INE-SEMARNAP, 1999.

 

En la actualidad el RETC es un sistema constituido por tres módulos: captura, integración y análisis, a través del Programa de Reporte de la Cédula de Operación Anual, Programa de Integración y Sistema Gerencial respectivamente.

De esta forma a finales de 1999, se presentó el Primer Informe Nacional de Emisiones y Transferencia de Contaminantes donde se muestran los resultados obtenidos de la recepción de información de 1997. En ese ciclo se recibieron a nivel nacional, 1,893 formatos COA y de acuerdo a la calidad de reporte de la COA, se integraron 1,129 a la base de datos, sin embargo la información contenida en éstas no fue suficiente por lo que el INE tuvo que recurrir a otros inventarios como el de emisiones atmosféricas, generación de residuos peligrosos y descargas de aguas residuales para generar el informe nacional de emisiones de contaminantes. (23).

En el ciclo 1998 se recibieron 2,519 capturándose alrededor de 1250 que forman la base de datos para el Segundo Informe Nacional de Emisiones y Transferencia de Contaminantes. El INE deberá recurrir nuevamente a otros inventarios para completar la información de que adolecen las COA's puesto que se presentaron con las mismas deficiencias del año previo.

La causa de estas deficiencias para integrar el RETC tiene su origen en la problemática de la Cédula de Operación Anual analizadas en el capítulo dedicado a los instrumentos de regulación directa.

Bajo las condiciones actuales, el RETC no provee la información suficiente para la toma de decisiones ambientales gubernamentales ni para el público en general. Mientras no se tenga un mecanismo que garantice que los industriales reporten la mayor cantidad de información de manera adecuada, la base de datos generada seguirá teniendo grandes deficiencias. Además la base de datos integra sólo la información de las empresas de jurisdicción federal por lo que deberán reforzarse los vínculos con los estados para que éstos puedan alimentar al RETC con los datos de las empresas de su ámbito de jurisdicción.

 

Con el RETC funcionando de manera eficiente se pueden emprenderse acciones de(24).

 

·         Cumplimiento de la normatividad ambiental
·         Evaluación y comunicación de riesgos ambientales
·         Prevención de la contaminación y reducción de residuos en la fuente
·         Control de la contaminación del aire
·         Administración de cuencas hidrológicas
·         Planes de acción para reducción de gases invernadero en cumplimiento a la Convención sobre Cambio Climático
·         Prevención de riesgos químicos
·         Programas de difusión pública sobre niveles de cumplimiento normativo y desempeño ambiental de establecimientos industriales.
·         Autorregulación industrial y certificación (ejemplo ISO 14000)
·         Acceso público a la información ambiental.

 

Es importante recordar que el RETC se debe conformar, además de la información de las industrias, con información sobre fuentes no puntuales de contaminación. Sin embargo no existe aun suficiente personal y recursos técnicos para generar la información que requiere un RETC. Sobre esto cabe anotar que actualmente se realizan actividades de cooperación internacional en el marco de organizaciones como OCDE, CCA y  UNITAR que contribuirán a mejorar la base de información y metodologías con que deben contar los gobiernos de cada país para construir registros de emisiones mas completos.

En cuanto a la distribución de información procesada que podría proporcionar el RETC al público, existen suficientes evidencias y experiencias en el sentido de que las comunidades vecinas a los establecimientos industriales pueden influenciar el desempeño ambiental de estos, si se les provee de información ambiental adecuada.

No hay que olvidar que los avances obtenidos en sólo cuatro años de puesta en marcha del RETC son considerables y que si bien no se han cumplido todos los objetivos, ya se han creado los mecanismos para irlo haciendo en la medida en que así lo permitan los recursos humanos y la inversión dedicada por la SEMARNAP a este rubro.

Índices de cumplimiento de la normatividad ambiental (ICNA)

 

Con la finalidad de tener una idea del nivel de cumplimiento de la normatividad ambiental por parte de la industria surge la necesidad de desarrollar un sistema de indicadores que hiciera posible cuantificar esos niveles. Este sistema, conformado por los ICNA's, es operado por PROFEPA en la Subprocuraduría de Verificación Industrial, en forma independiente al RETC que integra el Instituto Nacional de Ecología.

Los ICNA's son un conjunto de índices que miden el cumplimiento de la normatividad ambiental en cada uno de los rubros que cubre dicha normatividad. Tales índices son el IEA (Índice de Cumplimiento por Emisiones a la Atmósfera), el IGR, (Índice de Cumplimiento por Generación de Residuos Peligrosos), el IGRBI (Índice de Cumplimiento por Generación de Residuos Peligrosos Biológico Infecciosos), el ISR (Índice de Cumplimiento por Empresas que Servicios en Materia de Residuos Peligrosos), el IAAR (Índice de Cumplimiento por Actividades Altamente Riesgosas) y el IIA (Índice de Cumplimiento por Impacto Ambiental).

Estos se aplican a nivel nacional desde 1999 y han sido diseñados como herramientas de información tanto para las autoridades como para el público en general y para las propias empresas. Por un lado, permiten a la Profepa(25):

·         Establecer prioridades claras y precisas en la definición de los establecimientos a visitar

·         Programar más visitas de verificación a los establecimientos renuentes al cumplimiento y menos a los cumplidos

·         Realizar inspecciones exhaustivas

·         Agilizar la toma de decisiones, dado que permiten calificar de inmediato las actas de inspección o verificación

·         Mejorar el seguimiento de las infracciones o irregularidades pendientes de subsanar.

A los responsables de las instalaciones les permite:

·         Conocer de una manera clara y rápida el o los rubros específicos en los que, a juicio de la autoridad, existen deficiencias y el nivel de gravedad de cada una de ellas

·         Corregir de inmediato las situaciones que implican no sólo irregularidades normativas sino también pérdidas económicas, como en el caso del aprovechamiento deficiente de materias primas y combustibles

·         Identificar rápidamente probables confusiones en lo asentado en el acta de inspección y proceder a su aclaración

·         Recibir el beneficio de un reconocimientos público cuando se alcancen altos niveles de cumplimiento.

Cada uno de los índices se calcula mediante la ponderación del grado de cumplimiento de cada una de las obligaciones más importantes previstas en la normatividad, dentro de las diferentes materias. Dichas obligaciones se pueden clasificar en dos grandes grupos: las que tienen que ver con la operación misma de las empresas en cuanto al control de los contaminantes que generan, denominadas obligaciones de desempeño, y aquellas que se refieren a los procedimientos administrativos, algunos de las propias empresas y otros de las autoridades, que tienen el propósito de autorizar, registrar y/o proporcionar información sobre la magnitud de las fuentes, los procesos productivos y servicios contaminantes, las actividades de alto riesgo, la infraestructura de control, los contaminantes emitidos y las condiciones de operación cotidianas, denominadas en conjunto obligaciones de gestión.

Para la evaluación de los ICNA's, la Subprocuraduría de Verificación Industrial de la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente elaboró el Manual de Evaluación de los Índices de Cumplimiento de la Normatividad Ambiental que describe ampliamente los criterios y procedimientos empleados e incluye ejemplos detallados. La suma de las calificaciones máximas que se puede asignar al cumplimiento de cada una de las obligaciones que integran cada índice es de 100.

Con este tipo de iniciativas de divulgación de información del desempeño ambiental de la industria, la autoridad sigue con su papel regulador pero se vale de la distribución de información para optimizar sus recursos y difundir una señal de responsabilidad compartida. El resultado es que en vista de las presiones del público y los mercados, los establecimientos industriales ponderan sus opciones y generalmente  mejoran su desempeño ambiental.

En una fase posterior el RETC y los ICNA's podrán crear condiciones para un proceso de negociación entre empresas y comunidades, como respuesta a posibles riesgos ambientales comunes. De igual forma el gobierno podría distribuir información ambiental mas detallada hacia agentes de mercado, como consumidores verdes, mercado de valores, inversionistas, aseguradoras y bancos en donde se abre la posibilidad de exponer a estas fuerzas información ambiental relacionada a buenas prácticas de cumplimiento ambiental, certificación de industria limpia o pérdidas potenciales por multas y responsabilidades legales por pasivos ambientales.

Con información adecuada las ONG's y grupos comunitarios como organizaciones sociales, movimientos ciudadanos y políticos, pueden originar una “regulación informal” en los casos donde una regulación formal sea deficiente. De la misma manera en donde la regulación formal este en marcha, pueden influenciar hacia una estricta verificación y vigilancia. Sin embargo, será necesario trabajar en mecanismos que garanticen el uso adecuado de la información por los diversos usuarios.

 

 

6. Subsidios

Otras iniciativas como los subsidios gubernamentales son instrumentos económicos que tradicionalmente no han sido aplicados con criterios ambientales. Por el contrario, puede afirmarse que los subsidios han ido en contra del fomento de la operación responsable en términos ambientales y de eficiencia en la utilización de recursos como el agua y los combustibles. Las tarifas industriales de consumo de electricidad y consumo de agua son los dos casos mas ilustrativos de subsidios que promueven la externalización de costos ambientales ya que dichas tarifas no reconocen la escasez del recurso y las afectaciones ambientales a lo largo del ciclo de vida.

Las estrategias de subsidio hacia energéticos más limpios es motivo de políticas encontradas. Un ejemplo es el precio del gas LP y gas natural que constituyen la base de algunas iniciativas de fomento a la reconversión de procesos y equipos por parte de las autoridades ambientales, que no ha sido acompañada de una política de precios del sector de energía, lo que ha ocasionado que se haya multiplicado por mas de 300% el costo de estos combustibles alternativos tomando como base el costo “referencia” de hace dos años. Esta situación ha coartado el uso de estos combustibles mas limpios, ya que se presentan como una alternativa cada vez menos viable desde el punto de vista de negocios si tomamos en cuenta al precio de combustibles tradicionales de alto contenido energético y elevado impacto ambiental como el combustóleo y el diesel.

 

 

7. Esquemas de financiamiento

El Fondo para Proyectos de Prevención de la Contaminación (FIPREV) sustentado por FUNTEC con aportaciones de la CCA y de CONCAMIN tiene como objetivo otorgar créditos a pequeñas y medianas empresas para financiar acciones de prevención de la contaminación. Por su parte NAFINSA mantiene una línea de créditos enfocada al control de la contaminación atmosférica. Si bien el numero de proyectos financiados por el FIPREV esta creciendo sistemáticamente, estos instrumentos de financiamiento no han adquirido aun un nivel de aplicación que incida generalmente en la toma de decisiones de las empresas ni en la reducción de emisiones de contaminantes a nivel nacional.

 

8. Áreas de oportunidad para el desarrollo de instrumentos económicos y de información pública

La SEMARNAP enfrenta grandes obstáculos en la implementación de instrumentos inductores pues suponen una negociación de tipo transversal con otras dependencias gubernamentales que se encuentran poco o nulamente sensibilizados con cuestiones ambientales.

El tratar de implementar un instrumento económico involucraría una negociación de por lo menos tres dependencias, que lo convierte en un proceso tortuoso.

Algunas dependencias como la SHCP han mantenido tradicionalmente una actitud que no permite incorporar estos esquemas fácilmente, pues su visión de los instrumentos económicos por ejemplo es meramente recaudatoria, visión errónea del fin último de este tipo de instrumentos que es la mejora de la calidad ambiental.

Lo mas indicado podría ser que el dinero recaudado sea exclusivamente invertido en prioridades relacionadas con medio ambiente, salud y seguridad (MASS), o actividades que tengan impacto sobre alguna etapa en el ciclo de vida en la generación de los contaminantes. En países en vías de desarrollo en un ambiente de crisis concurrentes, escasez de recursos y decisiones subóptimas de presupuesto de capital, la disposición discrecional de estos fondos sería una condicionante para el fracaso de este tipo de instrumentos.

La idea detrás de los instrumentos inductivos (económicos y de mercado) es crear un marco en donde tanto los directores como los gerentes de planta se formulen una nueva filosofía empresarial hacia el ambiente en donde ellos mismos visualicen continuamente oportunidades de ahorro y creación de valor añadido que vaya más allá de los más límites impuestos por la normatividad.

Los instrumentos inductores buscan una manera de impactar las actitudes en los mercados y los costos de una operación industrial ineficiente y constituyen la mejor forma de inducir cambios a favor de la eficiencia económica y ambiental.

Mas allá de factores externos a SEMARNAP, una limitante al fomento de instrumentos inductores es que no se cuenta en general con la infraestructura necesaria para el uso de estos instrumentos. Ya se han intentado, por ejemplo, establecer sistemas de cargos con una visión de “burbuja de emisiones” para SO2, y se ha encontrado que simplemente la información sistematizada requerida para el diseño de este esquema no está disponible.

El proceso para el diseño de instrumentos económicos puede resumirse en 4 pasos: que aunque parezcan sencillos, requieren la disponibilidad de información y la capacidad técnico económica para calcular cargos óptimos con sensibilidad representativa que se vean reflejados en la toma de decisiones de los agentes regulados.

Pasos para el diseño de instrumentos económicos

1.       Determinar las metas de calidad ambiental deseadas

2.       Estimar la reducción de contaminantes necesaria para llegar a estas metas

3.       Estimar el costo marginal de reducción  el nivel deseado de contaminación

4.       Fijar el cargo por contaminar al nivel esperado de costo marginal

Ante esta complejidad muchos países han estructurado estos esquemas con el sistema “prueba–error”, en donde gradual y sistemáticamente ajustan los cargos para acercarse a los puntos óptimos teóricos. Países como Colombia con una capacidad de gestión ambiental similar a la nuestra, han conseguido resultados importantes con este tipo de esquemas.

La perspectiva nacional puede ser alentadora en vista de las políticas de desarrollo industrial de las últimas décadas en donde la estrategia ha sido subsidiar el agua, los recursos energéticos y naturales en general como detonantes del desarrollo industrial. Ante este panorama insostenible, se hace necesario un ajuste que redunde en valores modificados en el precio de ciertos insumos que reflejen sus externalidades intrínsecas. Bajo nuevas condiciones es muy probable una alta sensibilidad del sector industrial para encontrar nuevas estrategias de protección ambiental con apoyo gubernamental que redunden finalmente en eficiencia operativa y competitividad en los mercados. Quizá la alternativa de aplicación inmediata más viable de instrumentos de política inductiva, es la difusión pública de la información sobre el desempeño ambiental.

Empezar por esta iniciativa tiene el potencial de inducir la toma de decisiones en los mercados y comunidades. Se ha comprobado por ejemplo que la difusión de este tipo de información tiene gran sensibilidad en los mercados financieros y en especial la bolsa de valores, pues la posición accionaria de muchas empresas industriales se encuentra ampliamente “apalancada” en las variables ambientales de su estructura de costos y sus proyecciones, que a la postre determinan su valor accionario en el mercado.

Así mismo proporcionar educación e información a los consumidores logra beneficiar o ejercer presión comercial a aquellas empresas con buenos o malos desempeños ambientales, y  proveer de información ambiental relevante a los distintos sectores sociales logra habilitar la regulación “informal” que pueden ejercer las comunidades en apoyo a la regulación gubernamental. Hasta hoy la SEMARNAP no ha apostado a la aplicación de estos instrumentos, técnicamente es posible, pero la decisión de no hacerlo es actualmente una decisión política.

Otro instrumento económico que induce cambios en la actitud ambiental de la industria es el acceso a financiamiento preferencial, enfocado a la reconversión tecnológica y la prevención de la contaminación. Hoy en día estos fondos son escasos para la pequeña y mediana empresa. Los fondos de financiamiento para proyectos ambientales son poco atractivos para las instituciones de crédito, pues se carece de la visión de que el no contaminar con un enfoque preventivo es una decisión integral de negocio (el negocio de no contaminar).

En general los intereses desalineados entre secretarias de estado, el marco institucional y jurídico del gobierno a distintos niveles ha limitado y desmotivan la implementación de estas iniciativas. Se necesita un cambio de alto nivel en la política nacional sobre desarrollo sustentable para fortalecer estos esquemas.

En México seria deseable cubrir con iniciativas menos prescriptivas los distintos ámbitos de la regulación ambiental en materia industrial, especialmente a través de los instrumentos inductivos que permiten una flexibilidad de regulación limitada únicamente por la creatividad y voluntad de los distintos agentes de la sociedad.

 

Logros más significativos

·     Se ha iniciado el uso de instrumentos económicos a nivel nacional

·     Los instrumentos económicos han legitimado en la práctica, la aplicación del principio “el que contamina paga”

·     El certificado de Industria Limpia es el primer esfuerzo de instrumento comercial que puede llegar a tener gran fuerza y aceptación

 

Áreas de Oportunidad

·     La regulación enfrenta grandes obstáculos en la implementación de instrumentos inductores pues suponen una negociación de tipo transversal con otras dependencias gubernamentales que se encuentran poco o nulamente sensibilizados con cuestiones ambientales

·     No se cuenta en general con la infraestructura suficiente para el diseño de estos instrumentos especialmente los económicos

·     El certificado de Industria Limpia no incorpora el valor creado por otros programas e instrumentos de gestión ambiental

·     El otorgamiento de los beneficios de arancel cero y depreciación acelerada deja fuera los proyectos de producción más limpia y prevención de la contaminación

·     No existe una visión de aplicación conjunta de instrumentos económicos y comerciales con los de autorregulación y regulación directa para la solución de problemas particulares

·     Debido a que el RETC es un componente importante como base para la toma de decisiones del sector gubernamental y apoyar decisiones de mercado y de las comunidades, debe constituirse como uno de los elementos estratégicos más importantes dentro de las políticas de regulación para poder hacer frente a las nuevas tendencias e iniciativas regulatorias que dependen en gran medida de la tecnología de información para su implementación efectiva

·     No se cuenta con el personal capacitado y calificado para poder crear el RETC de manera adecuada, lo que hace que existan muchos huecos entro lo que se debe hacer y lo que se ha logrado hacer

·     No existe  infraestructura suficiente que de soporte al RETC, así como pocos desarrollos de proyectos regionales y de fuentes no puntuales que den soporte a la generación de información para conformarlo

·     Los instrumentos no han sido analizados con una visión en conjunto, por lo que pueden llegar a convertirse en obsoletos rápidamente y en otros casos estar fomentando prácticas poco compatibles con los objetivos para los que fueron creados

·     Para crear un RETC mexicano “robusto y confiable” se debe ligar a otros instrumentos (ICNA's, AA, etc.) que directa o indirectamente puedan proveer información para calificar globalmente el desempeño ambiental de las instalaciones industriales


(19) Folleto informativo sobre Incentivos Fiscales, Depreciación Acelerada y Arancel Cero. Dirección General de Regulación Ambiental. INE-SEMARNAP.
(20) PROFEPA, SEMARNAP. Manual para la Utilización del Logotipo de Industria Limpia.
(21) NOM-001-ECOL-1996 y NOM-002-ECOL-1996.
(22) Banco Mundial, Greening Industry, New Roles for Communities, Markets and Goverments, EEUU, 2000.
(23) Informe Nacional de Emisiones y Transferencia de Contaminantes 1997-1998. Instituto Nacional de Ecología-SEMARNAP 1999.
(24) Registro de Emisiones y Transferencia de Contaminantes, Propuesta Ejecutiva Nacional. Instituto Nacional de Ecología-SEMARNAP 1996.
(25) www.profepa.gob.mx. Manual de Evaluación de los Índices de Cumplimiento de la Normatividad Ambiental.

 

Periférico 5000, Col. Insurgentes Cuicuilco, C.P. 04530, Delegación Coyoacán, Ciudad de México
Última Actualización: 15/11/2007