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Principios del Ordenamiento Territorial Comunitario

Arturo V. Arreola Muñoz

 

La forma que tomó la cosa que antes había sido una semilla fue la de una esfera, una esfera enorme de veinticinco mil millas de circunferencia, medida con la vara humana, pero una medida muy insignificante dentro del universo.

Howard Fast

 

Hace apenas diez años, plantear el tema del Ordenamiento Ecológico del Territorio en una escala de detalle era poco menos que una rareza en los círculos académicos asociados a las ciencias del espacio. Para quienes se dedicaban desde otros frentes a impulsar procesos de participación y desarrollo comunitario, señalar la necesidad de reflexionar acerca de lo estrictamente territorial, no sólo de lo ambiental o lo ecológico, era un tanto incomprensible y una extravagancia de algunos cuantos geógrafos, agrónomos o arquitectos.

Las cosas han cambiado. Con cierta precipitación, muchos de los denostadores de antaño han dado un giro hacia lo territorial debido en gran medida a tres causas vinculadas entre sí:

■     El relativo escaso éxito de muchas experiencias de participación comunitaria, que con el paso del tiempo se enfrentaron al obstáculo de que varias de sus hipótesis y motivaciones ideológico-éticas nunca se hicieron realidad: las comunidades en que se realizaron esos “experimentos” no dejaron de ser pobres y mucho menos de deteriorar el ambiente. Ello obligó a sus impulsores a dar una nueva búsqueda en su quehacer, a fin de resolver –ahora sí- dicha problemática;
■    El revisionismo de muchos expertos de las agencias internacionales de cooperación, quienes recuperaron una serie de principios teóricos y metodológicos de la tradición de la geografía y el urbanismo (Pujadas y Font 1998) con un enfoque pragmático para implementar programas de desarrollo en las regiones económicamente más atrasadas o de rehabilitación de cuencas hidrológicas, y
■    El avance de la tecnología vinculada a la información espacial, esto es, los Sistemas de Información Geográfica (SIG), los que no sólo han “devuelto” a un plano primordial a los profesionales de las ciencias de la Tierra, sino que también han puesto al ser humano “común y corriente” en la posición de tomar en cuenta al territorio como aspecto sobresaliente de su vida cotidiana gracias al acceso que hoy le dan a mapas e imágenes de un huracán, un tsunami o el proceso de deforestación en la Amazonia.

Ahora bien, el hecho de que el tema territorial ocupe actualmente un lugar preponderante en las agendas de gran número de agencias internacionales de cooperación, organizaciones no gubernamentales (ONG), centros de investigación, organizaciones sociales y autoridades municipales, estatales y federales, obliga a hacer una pausa para revisar, desde el punto de vista de la experiencia mexicana, los principales aspectos de la aplicación de los conceptos propios del Ordenamiento Territorial (OT) en el ámbito de una discusión de mayor envergadura relativa al desarrollo de nuestra nación, de sus regiones y de sus comunidades rurales y urbanas.

 

Una actualización tardía

 

Las políticas públicas del Estado mexicano están sufriendo un proceso de modernización derivado de la aplicación del OT como herramienta de planificación. Nuestro país no dispone de una política territorial sino de políticas sectoriales, lo que se relaciona estrechamente con el sistema económico, caracterizado por una amplia apertura comercial (Pass y Arreola 2004), y con el sistema político, en el que las decisiones se centraban en la presidencia; por ello el Estado se estructuró dando más peso a los sectores (secretarías) que a los territorios (estados, municipios y comunidades) (Saldívar 2005).

El primer paso del referido proceso fue la incorporación del concepto de OT a la Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente (LGEEPA) en la década de 1980. La entonces Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología (SEDUE) publicó en 1988 un valioso instrumento de soporte, el Manual de Ordenamiento Ecológico del Territorio, el cual puso al país a la vanguardia en este terreno. El segundo paso correspondió a la formalización de la Dirección de Ordenamiento Ecológico en la administración de Carlos Salinas de Gortari; lamentablemente los resultados fueron discretos debido en parte a la turbulencia política vivida por el Estado mexicano durante esos años y a que predominaron en dicha Dirección académicos que concentraron su gestión en desarrollar modelos basados en métodos estadísticos. Uno de los objetivos principales de ese grupo fue consolidar la regionalización ecológica del territorio con el fin de obtener un Ordenamiento Ecológico nacional, lo cual nunca se concluyó.

Al principio del gobierno de Ernesto Zedillo y con la creación de la Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca (SEMARNAP), el tema recibió un inesperado impulso. La integración de un equipo de trabajo de mayor experiencia en el campo condujo, entre otras cosas, a que la agenda de prioridades no sólo cubriera el ámbito que por ley le corresponde al gobierno federal, esto es, el Ordenamiento General del Territorio, sino que incluyera la construcción de ordenamientos regionales. Sin embargo, en el camino y ante la dificultad de mostrar resultados concretos, la política pública en materia ambiental se fue concentrando en las áreas naturales protegidas, aparentemente mucho más afines y accesibles al sector gubernamental tradicional que veía en ellas su contribución a la conservación de los recursos naturales.

Un salto cualitativo fue que, a pesar de que tampoco se concluyó, el proceso de formulación del Ordenamiento General del Territorio desembocó en la definición metodológica que dio pie al establecimiento de términos de referencia para la realización de “Estudios” de Ordenamiento Ecológico, los que actualizaron en gran medida el manual de la SEDUE. Por otra parte, en este periodo un conjunto de ONG emprendió experiencias de Ordenamiento Territorial en el nivel comunitario en diferentes estados del país, algunas de ellas vinculadas al Programa de Desarrollo Rural Sustentable de la SEMARNAP. Al final de la anterior administración la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL) promovió, con el apoyo de otras dependencias gubernamentales, los Programas Estatales de Ordenamiento Territorial, entre cuyos resultados está una base de información espacial de gran relevancia para el país.

En el presente sexenio el tema del OT se ha expandido. La poderosa SEDESOL creó una Dirección de Ordenamiento Territorial, la que se sumó a la ya existente en el Instituto Nacional de Ecología (INE); se publicó el reglamento de la LGEEPA en materia de Ordenamiento Ecológico, y se han concluido muchos programas regionales y estatales. Asimismo ya es parte también de la visión de muchas ONG, de la propia Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas (CONANP) y de iniciativas como el Programa de Desarrollo Forestal Comunitario (PROCYMAF) y el Proyecto de Conservación de la Biodiversidad por Comunidades e Indígenas de los Estados de Oaxaca, Michoacán y Guerrero (COINBIO), que han impulsado la ejecución de decenas de “Ordenamientos Territoriales” en el nivel de comunidad. Una guía del INE (2004) para la realización de Ordenamientos Ecológicos Comunitarios actualmente se encuentra en la fase de consulta. Por si fuera poco, el programa HABITAT de la SEDESOL hace lo propio en los ámbitos municipal y urbano.

 

Organización y reordenamiento de un sistema complejo

 

Hasta el momento, todos los esfuerzos mencionados aún no logran, por mucho, territorializar las políticas públicas. Ello se debe, en parte, a que la puesta en marcha de las experiencias de OT se enfrenta a obstáculos objetivos que tienen que ver tanto con el diseño de las propias políticas como con la disponibilidad de recursos humanos y materiales para llevar a cabo una reorientación de gran magnitud en las prácticas oficiales y sociales. Las políticas innovadoras, como ésta, suelen enfrentar poderosas resistencias e inercias que no pueden ser vencidas de la noche a la mañana. Una de ellas corresponde precisamente al enfoque que se le está otorgando al Ordenamiento Territorial, el que podemos caracterizar como simplista, burocrático y en algunos casos cargado de desconocimiento sobre temas básicos del análisis y la dinámica del territorio.

Conviene entonces recordar, a fuerza de lo que refleja la realidad, algunos postulados que debieran guiar la formulación de ordenamientos territoriales en el nivel comunitario. Pueden ayudar a todos los que no son especialistas en la materia a identificar los temas y las prácticas esenciales que todo trabajo de OT ha de comprender.

No es el objetivo de este artículo hacer una discusión conceptual sobre territorio, espacio, territorialidad y espacialidad (Dolfus 1976; Palacios 1983; Lefebre 1970; Santos 2000), pero sí conviene abordar con brevedad algunos puntos al respecto. Se debe asumir el hecho de que el territorio1 posee un significado ligado ineludiblemente a los elementos materiales ­-bióticos y abióticos- que le son intrínsecos de manera natural. La mayoría de las ciencias del espacio sostiene que el territorio sufre por efecto de la acción humana transformaciones que se sintetizan en las distintas formas de utilización de la materia y la energía, de diversos grados de complejidad. Como un producto social, posee también una propiedad cultural y simbólica, objetiva y subjetiva. Además, el territorio tiene valor de uso y valor de cambio, por lo que se convierte simultáneamente en bien y en mercancía, y por ende se le asigna una dimensión económica, asociada a los procesos de acumulación y reproducción del capital que en su interior toman lugar.

A la expresión concreta de la apropiación territorial se le denomina uso del suelo. Por sus características debe ser entendido como proceso que ocurre en el espacio y en el tiempo en forma de sistema complejo e integrado de maneras vertical (en escalas mayores y menores) y horizontal (con los territorios contiguos) (Santos 2000). El territorio tiene una condición natural que le es consustancial (aptitud, vocación, potencial), la cual no determina su uso. El uso del suelo evoluciona a partir de diversas adaptaciones de la aptitud natural asociadas a la tecnología y a la lógica del capital disponibles y a la función del territorio que cada momento histórico requiere.

El proceso social de adaptación del territorio, es decir, el cambio del uso del suelo, ha sido por lo general poco eficiente (Durán 2000) debido a que la producción del territorio obedece a una motivación principalmente económica fundada en una perspectiva de explotación ilimitada de los recursos naturales y en la búsqueda de la máxima ganancia y rentabilidad con el mínimo esfuerzo. Los usos del suelo se distribuyen en el territorio conforme a la lógica del mercado, desplazando en ocasiones a aquellos que por aptitud natural o valoración cultural se tienen. Por el empuje de la racionalidad económica, el territorio es organizado de formas no necesariamente compatibles con sus capacidades naturales y su significación social (Bendesky 1996).

Por lo menos desde mediados del siglo XIX, algunos de los más connotados científicos sociales (geógrafos, economistas y antropólogos principalmente) vienen desarrollando un cuerpo teórico que contribuya a resolver las contradicciones surgidas de las diversas modalidades existentes de organización territorial y a superar las deficienciasque acarrean en regiones y localidades en términos de uso del suelo. Disminuir o suprimir las referidas contradicciones es el objetivo principal del Ordenamiento del Territorio, o reordenamiento para algunos.

Actualmente hay consenso en considerar al territorio como un sistema complejo caracterizado por la confluencia de una variedad de procesos cuyos elementos e interrelaciones le otorgan su particular forma de organización. El enfoque de sistemas complejos permite abordar la problemática del análisis del territorio de manera integral. Como se concibe formado por subsistemas, con cierto número de componentes e interacciones que determinan su funcionamiento, se facilita la clara definición de los límites y los campos concretos de trabajo en él así como el establecimiento de los criterios que norman y acotan la formulación y el alcance de los modelos de organización espacial propuestos. Al ser el Ordenamiento del Territorio una herramienta de planificación para el desarrollo sustentable, se ha coincidido en que para formularlo deben analizarse por lo menos tres subsistemas:

■    El natural, para determinar el impacto acumulativo de los métodos de explotación en el ambiente y las condicionantes físicas -la disponibilidad- que el medio impone a los procedimientos de utilización de los recursos naturales.
■    El social, para identificar las condiciones de vida de los sujetos sociales, los procesos ligados a la calidad de vida, la cultura y la práctica de las políticas públicas que intervienen en la organización territorial.
■    El económico, para precisar las tecnologías, los insumos, los mercados, los actores con poder de decisión, los procesos productivos, de distribución y de consumo, es decir, los elementos de producción y reproducción de capital que conforman los usos del suelo en el territorio.

La estructura de un sistema complejo da cuenta no sólo de los vínculos e interacciones entre los múltiples elementos que lo constituyen, sino también del comportamiento de los elementos en sí. Sin embargo, para comprender cómo se conduce un sistema no es suficiente con describir su estructura en un momento dado, sino que es necesario explicar por qué funciona de esa manera. Esto exige reconocer sus procesos y mecanismos, entendiendo al proceso como un cambio o una serie de cambios resultado de acciones generadas por relaciones causales entre diferentes componentes de un sistema o subsistema, y al mecanismo como la forma en la cual conjuntos de procesos mutuamente adaptados están interconectados para producir un resultado identificable.

Los sistemas complejos no funcionan en el vacío; sus elementos coexisten e interactúan con los elementos de otros sistemas determinando en cada uno flujos de entrada y de salida de componentes muy diversos: energía, materia, personas, créditos, tecnologías, productos, ganancias, políticas, etcétera. El conjunto de tales flujos constituye las condiciones de entorno, las cuales deben tomarse en cuenta cada vez más en estos momentos en que la globalización incide poderosamente en los procesos de organización, uso y ocupación del territorio en las regiones y las comunidades.

 

Planeación participativa y Ordenamiento Territorial

 

Las implicaciones del OT para un proceso de planeación participativa son actualmente incontrovertibles. Un ejercicio de planeación que no aborde la forma en que está organizado el territorio y la manera en que ha de organizarse en cierto periodo no puede considerarse serio. Existe consenso respecto a que en toda intervención dirigida al Ordenamiento Territorial Comunitario (OTC) deben cooperar de manera activa un equipo técnico integrado por especialistas de diversas disciplinas y la comunidad representada por sus órganos tradicionales de toma de decisiones (asambleas, autoridades y comisiones de trabajo).

La reflexión territorial es, en muchas de las metodologías de planeación participativa utilizadas hoy en día, un punto de partida para el análisis de la problemática ambiental, productiva o de los servicios públicos de una comunidad. En innumerables talleres de planeación participativa se emplean los mapas sociales o de percepción como herramienta de apoyo. A mediados del siglo pasado, un destacado grupo de geógrafos encabezado por Peter Gould (1975) propuso la formulación de mapas mentales y desarrolló abundantes conceptos relativos a la representación cartográfica de los individuos y las sociedades, los que lamentablemente son poco atendidos por los equipos técnicos dedicados a los OTC. Los mapas sociales son mucho más que un instrumento de trabajo “participativo” o un modo de “obtener” la información territorial que no se encuentra disponible en la cartografía del Instituto Nacional de Geografía, Estadística e Informática (INEGI): permiten la manifestación de valoraciones sobre la importancia de los procesos de transformación espacial; las dimensiones, la posición y la orientación de los objetos representados expresan la priorización territorial desde la percepción de las propias comunidades.

Rara vez escapa de ser representado cartográficamente algún factor de verdadera relevancia para una comunidad o región. Por ello, resulta vital contar en los equipos técnicos que realizan los OTC con personas capacitadas para la representación y el estudio cartográficos, labores que ensanchan la capacidad de análisis de las comunidades e introducen elementos de reflexión que de otra manera resultan difíciles de identificar.

A partir del análisis espacial se puede establecer un procedimiento de planeación que tienda a la reordenación del territorio. Ahora bien, este procedimiento tiene connotaciones teóricas y técnicas que deben discutirse ampliamente por los equipos de trabajo y las poblaciones para diferenciar los temas de la planeación comunitaria con significado estrictamente territorial. No todo lo que sucede en el interior de una comunidad necesariamente ha de formar parte de un OTC. Resulta evidente que todas las actividades humanas ocurren en el territorio, pero afortunadamente no todas inciden en su transformación; ello delimita con absoluta claridad cuáles hechos y fenómenos merecen ser abordados en un Ordenamiento Territorial Comunitario y por tanto incluidos en un proceso de planeación participativa.

La racionalidad socioeconómica que presenta la configuración espacial de una comunidad o región responde en principio a un complejo sistema determinado por el modelo de desarrollo local, definido a su vez por las características de la formación económica y social local. A partir de la identificación y el análisis de estas condiciones se reconoce la forma actual de organización espacial, expresada fundamentalmente en los usos del suelo (Abler, Adams y Gould 1972). Comprender dicha lógica es básico para la implementación de un proceso de planeación participativa.

Se habla del Ordenamiento Territorial Comunitario como el producto de una intervención participativa orientada al fortalecimiento de capacidades para la (re)organización espacial dentro de un proceso de desarrollo comunitario sustentable. Dicho producto puede ser denominado espacio comunitario (Arreola y Saldívar 1995), el cual es resultado de una apropiación programática del territorio. Tal apropiación parte del entendimiento de que la lucha por el espacio social (Bassols 1986) es un proceso complejo y contradictorio en el que se asume que la base de la transformación territorial debe derivar del trabajo crítico y organizado de la sociedad. Entonces, el Ordenamiento del Territorio no responde a “demandas” inmediatas de la población sino a un planteamiento que garantiza la reproducción material y cultural de las comunidades con una visión de largo plazo y en un marco de sustentabilidad y equidad procedente del ejercicio democrático y participativo propio de cada región y comunidad.

 

Principios del Ordenamiento Territorial Comunitario

 

Con la experiencia acumulada hasta hoy, resulta muy difícil no ceder a la tentación de enumerar principios, conceptos, categorías, variables o simplemente evidencias empíricas que sirvan como una guía que todos los actores debieran tomar en cuenta en el momento de formular el Ordenamiento Territorial en una comunidad. A continuación se presenta una serie de enunciados empleada en la integración de los términos de referencia que la Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas preparó en el inicio del actual sexenio como parte de su programa piloto para la realización de OTC en el país, financiado por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) (CONANP 2001).

 

Principio 1. Imperfección del ordenamiento

La aparición de la geografía moderna se dio en la perspectiva de la ciencia positivista decimonónica. La búsqueda del “orden universal” fue uno de los afanes principales de estudiosos de la talla de Humboldt y Ritter (Humboldt 1845-1862; Ritter 1850). Esta visión del objetivo de trabajo de las ciencias del espacio se ha conservado hasta nuestros días de diversas formas; quizás la más importante es la propia de muchos especialistas de disciplinas vinculadas a la ecología y la biología que sostienen de modo simplista la necesidad de realizar los OTC para “devolver las cosas al orden natural”. Muchas veces lo hacen partiendo del postulado seudocientífico de que las modalidades actuales de organización territorial propician el deterioro ambiental precisamente porque no “respetan” dicho “orden natural”; así introducen la noción de que tal organización es en realidad un “desorden”, cuyo “arreglo” es tarea del investigador, el promotor del desarrollo comunitario o el funcionario público. En consecuencia, el Ordenamiento Territorial resulta una suerte de herramienta para “poner en orden” al territorio.

Se ha discutido ya que el territorio en sí tiene poca relevancia como objeto de estudio para el Ordenamiento Territorial si no se toma en cuenta la relación objetiva, simbólica o potencial que las comunidades (sociedades) establecen con él desde el punto de vista de su transformación y apropiación. Por tanto, para todos los interesados en los OTC debe quedar muy claro que la expresión actual de dicho proceso de cambio y dominio, enunciada como organización espacial, es simplemente un atributo del territorio para el cual los juicios sobre si corresponde a una forma “ordenada” o “desordenada” carecen de importancia.

Por consiguiente, la pretensión positivista de aproximarse a lo territorial para resolver el dilema entre “caos” (desorden) y “cosmos” (orden), no debe ser el objetivo de trabajo de la planeación participativa. Por más esfuerzos que se hagan, la formulación de una propuesta de OTC es por definición inacabada y perecedera. Pensar lo contrario supondría un territorio estático que no es posible; tampoco lo es “ordenar” la complejidad de todos los procesos y fenómenos que ocurren en el espacio geográfico.

 

Principio 2. No excepcionalismo

A principios del siglo pasado y como producto de la puesta en boga del concepto de región postulado por el geógrafo francés Paul Vidal de la Blanche (1888-1889), se efectuó una gran cantidad de estudios cuyo propósito fundamental fue demostrar la existencia de la diversidad regional. Al llevar al extremo esta posición, las ciencias geográficas se encontraron en un callejón sin salida pues las evidencias demostraban que si se profundizaba lo suficiente era posible diferenciar prácticamente cualquier territorio de otro. Fred Schaefer (1971) denominó excepcionalismo en geografía a esa postura irresoluble y explicó que calificar como excepcional, es decir, única, a cada región hace imposible el análisis territorial puesto que no permite construir categorías comparables. A partir de esta conclusión, en la mayoría de los trabajos regionales se reconoció la heterogeneidad de los elementos y los procesos que ocurren en un territorio regional pero se destacó la homogeneidad como el factor que define en primera instancia a la región.

Muchos de los impulsores del OTC parten de una concepción excepcionalista del territorio, por lo que enfatizan que “una comunidad es muy distinta a otra”; esto ha contribuido a dificultar el arribo a una formulación metodológica común. Es innegable que el trabajo de Ordenamiento Territorial en una comunidad de la Chinantla de Oaxaca (Methodus 2002) puede verse muy diferente del que se realiza con una colonia suburbana en Saltillo, Coahuila (IPDR 2002), pero es deber de los equipos técnicos de las ONG, los centros de investigación y las dependencias de gobierno encontrar los elementos comunes en las intervenciones relacionadas con el Ordenamiento Territorial Comunitario. Así se avanzará en la construcción de una propuesta metodológica sólida y de credibilidad suficiente y se posibilitará una sistematización objetiva fundada en los mismos parámetros.

Una de las consecuencias del excepcionalismo es la visión de insularidad con la que se llevan a cabo numerosos OTC. Considerar “única” a cada comunidad favorece que sea analizada como si fuera una isla, desconectada no sólo de localidades contiguas sino también de una serie de políticas, modelos y procesos de alcance regional, nacional y global. Como se ha dicho, si se coincide con el enfoque de sistemas complejos, entonces es obvio que los elementos del entorno deben ser tomados en cuenta.

 

Principio 3. Integración del ordenamiento al sistema de necesidades comunitario

Una comunidad se puede definir como un conjunto de grupos sociales que posee una historia propia y compartida con su entorno, un territorio en una situación ambiental específica, una cultura que la distingue a partir de prácticas concretas, una forma de organización social y una estructura económica y política que responde de múltiples modos a su interrelación con la región. Cada comunidad tiene una peculiar actitud de respuesta ante el cambio y una particular forma de lucha, resistencia y reivindicación. La comunidad, por tanto, es una agrupación social con lazos de cohesión característicos, fuertes o débiles, que la mantienen en torno a una perspectiva común de desarrollo.

Algunos de los teóricos e impulsores de la investigación-acción y la planeación participativa (Zemmelman 1989; Geilfus 1998; Bunch 1985) han expuesto desde diferentes enfoques las maneras en que las intervenciones orientadas al desarrollo comunitario deben implementarse. Anton de Schutter (1987) considera que la participación social es una actividad organizada por parte de un grupo con el objeto de expresar necesidades o demandas; de defender intereses comunes y alcanzar determinados objetivos económicos, sociales o políticos, o de influir de manera directa en los poderes públicos.

Uno de los puntos decisivos para que un OTC sea viable es la posición que en él se tome con respecto a lo que Zemmelman (1989) denomina el sistema de necesidades comunitario, cuyos aspectos centrales son: 1) los que responden al interés del grupo numéricamente mayoritario; 2) los que representan al grupo con mayor capacidad para insertarse en las instancias decisorias del poder local o bien para crear nuevas instancias de decisión, y 3) los que responden al grupo capaz de obtener por medio de la satisfacción de su interés particular beneficios para el resto de los agrupamientos sociales de la comunidad. La implementación de un OTC debe estar claramente insertada por lo menos en un aspecto; del entendimiento que el equipo técnico tenga de ello dependerán en gran medida las posibilidades de apropiación y sostenibilidad del ordenamiento.

 

Principio 4. El ordenamiento es un proceso

Lamentablemente, algunas experiencias concretas de Ordenamiento Territorial Comunitario reflejan no sólo pobreza conceptual y teórica sino también en cuanto a prácticas de referencia y herramientas de trabajo. Tal y como sucedió en muchos programas de participación comunitaria y planeación participativa que en las décadas de 1970 y 1980 quisieron ser innovadores, la difusión de los procedimientos del ordenamiento ha contribuido en parte a un proceso de “institucionalización” ­-en realidad de oficialización­- que los ha llevado a una suerte de deterioro. En el terreno de lo participativo se llegó a suponer que la utilización de determinadas dinámicas de grupo o la celebración de reuniones eufemísticamente denominadas “talleres” significaba “trabajar de manera participativa”. En casos extremos, iniciativas como el tristemente célebre Programa Nacional de Solidaridad de la administración de Carlos Salinas, establecieron como “requisito” para que una comunidad recibiera los subsidios gubernamentales la realización de “talleres participativos” en los cuales las poblaciones “priorizaran” sus demandas. Tales iniciativas partieron de una visión neoliberal muy básica que supone que el problema del “desarrollo” se resolverá aplicando una ecuación que reduzca el déficit entre la “demanda” social y la “oferta” institucional (Arreola y Saldívar 1995).

Por supuesto que el OTC no es un taller, ni una serie de talleres, ni un modelo obtenido en un SIG. Actualmente se dispone de muchas referencias que sirven de fundamento para comprender cómo el ordenamiento puede ser parte de una política pública construida y sostenida por la sociedad y el gobierno (Pujadas y Font 1998; García y cols. 2004; García, Tulla y Valdovinos1995). Restaría decir solamente que la visión de proceso en el OTC permite reforzar no sólo su enfoque territorial sino también su enfoque temporal.

 

Principio 5. Sentido holístico del ordenamiento

Uno de los orígenes del OTC en México se halla en el ámbito de las dependencias y leyes ambientales; incluso la connotación de “Ecológico” que tiene el Ordenamiento Territorial en nuestro país es sui generis, lo que en muchos casos ha introducido una confusión (y discusión) un tanto inocua al respecto de sus alcances y objetivos. No hay formalmente una diferencia sustancial entre lo que se suele entender por Ordenamiento Territorial en otros países y lo que aquí se enuncia como Ordenamiento Ecológico.

Algunos especulan que tal distinción se encuentra en el énfasis de lo “ordenable”, de tal forma que un Ordenamiento “Ecológico” se enfoca más en los aspectos de la valoración ambiental y la definición de modelos orientados a la protección de los territorios comunitarios “en buen estado de conservación”. Los impulsores del Ordenamiento “Territorial” introducen la idea de que éste corresponde sobre todo a temas como la distribución de pueblos y ciudades, y el abasto y costo de los servicios; así trasladan de manera muy arquetípica algunos de los modelos de organización espacial ofrecidos por Christaller (1933), que posteriormente sirvieron de base a las teorías de los polos de desarrollo, las cuales siguen dominando el diseño de políticas públicas en importantes sectores del Estado mexicano.

Debe quedar muy claro que el OTC no debe ser medio explícito ni implícito para inducir a una comunidad a la definición de reservas o áreas de conservación ambiental, ni ha de ceñirse al cumplimiento de indicadores de urbanización y dotación de servicios emanados de un modelo de desarrollo no necesariamente compartido por todasº las comunidades. Esto refuerza la noción de que el OTC tiene que ver al territorio con un enfoque holístico2 que favorezca el diálogo de saberes, concebido como un proceso de comunicación de sabidurías diversas, de intercambio de experiencias y de complementación de conocimientos que trasciende la interdisciplinariedad (Saldívar 2005; Leff 2003; Leff, Argueta, Boege y Porto 2002).

 

Principio 6. El ordenamiento es taxonómico

Uno de los principales “problemas” que enfrentan en la práctica muchos de los actores interesados en los OTC es el de la escala. La mayoría de las comunidades rurales posee territorios que no superan las diez mil hectáreas; excepcionalmente hay predios mayores de cincuenta mil hectáreas. Por consiguiente, la representación cartográfica útil para el Ordenamiento Territorial Comunitario se ubica en escalas de semidetalle y detalle, esto es, entre 1:50,000 y 1:20,000; sólo para la primera se dispone de la cartografía topográfica del INEGI que cubre todo el país. Desafortunadamente, como no se tienen a la mano las suficientes cartas temáticas en esa escala se dificulta el análisis territorial en el nivel comunitario. En ocasiones esta deficiencia se pretende cubrir con la elaboración de mapas sociales; es común también que con las facilidades que hoy ofrecen los SIG equivocadamente se manipule la escala de representación de un mapa para “ajustarla” a las dimensiones de la comunidad en cuestión.

Existe la obligación de que tanto la clasificación paisajística como los modelos de Ordenamiento Territorial tengan congruencia en sus sistemas de clasificación de acuerdo con las escalas de representación cartográfica y su definición propiamente dicha. En otras palabras, la clasificación paisajística utilizada en el nivel nacional en la escala de representación 1:1,000,000 debe servir de base conceptual y cartográfica para la que se use en el nivel estatal, en escala 1:250,000; ésta ha de ser referente para la del nivel regional en escala 1:50,000, la cual servirá de fundamento para un OTC en escala 1:20,000. Así como los taxónomos emplean un sistema de clasificación para ubicar a una nueva especie, los especialistas en Ordenamiento Territorial Comunitario deben guiarse por el sentido de la escala y los contenidos de representación y análisis territorial que cada una permite.

 

Principio 7. Articulación con los ejes del desarrollo sustentable

De acuerdo con los conceptos comúnmente utilizados en la definición de una región económica para los fines de la planeación (Bassols 1986), resulta primordial identificar la o las actividades económicas que por su importancia la caracterizan. Muchos OTC al pasar a su instrumentación se enfrentan con que los resultados previstos simplemente no se logran; en ocasiones ello se debe a que las labores productivas propuestas como parte del modelo de ordenamiento no son practicadas por la población o implican cambios tecnológicos de gran magnitud. En consecuencia, si en una comunidad, por ejemplo, la ganadería bovina extensiva es preponderante, entonces el OTC debiera incluir entre sus estrategias sustanciales precisamente un uso del suelo alternativo basado en la transformación del actual sistema de producción hacia sistemas silvopastoriles propios de una ganadería semiintensiva; cualquier propuesta en un sentido distinto haría letra muerta al ordenamiento y lo condenaría al fracaso.

La articulación del OTC con las actividades económicas fundamentales de la comunidad permite reconocer al sistema de producción que significa la principal oportunidad de acumulación y reproducción de capital; ubicar a la práctica de referencia que posee la mayor cantidad de experiencia (saberes, habilidades…) acumulada, ya sea como capital social o capital humano, y allanar el camino de la apropiación del ordenamiento ya que tales actividades son en realidad los ejes del desarrollo sustentable al ser parte del sistema de necesidades comunitario.

Al concebirse el Ordenamiento Territorial Comunitario como una herramienta para lograr los fines de la planeación del desarrollo, los formuladores del plan (la comunidad y el equipo técnico externo) cuentan con cierto margen de discrecionalidad para orientar el proceso de transformación de la base productiva por múltiples caminos distintos al trazado por el eje de desarrollo sustentable actual. En este sentido vale la pena recordar la existencia evidente de importantes procesos de refuncionalización del territorio que en la actual etapa de globalización económica deben ser tomados en cuenta.

 

Principio 8. El desarrollo de capacidades

El OTC debe ser visto adicionalmente como un programa para el enriquecimiento de capacidades sociales, institucionales, tecnológicas y financieras; ha de dirigir esfuerzos a crearlas e incrementarlas de manera armónica, ya que la inexistencia de una de ellas dificultaría su implementación.

En cuanto a las capacidades sociales, debe consolidarse la organización social-comunitaria de base que propicie la formación de cuadros, la articulación y cohesión del tejido social en las poblaciones y la vinculación de éstas con actividades productivas rentables desde el punto de vista económico, justas desde la perspectiva social y amigables con el ambiente.

Con respecto a las indispensables capacidades institucionales, resulta patente que sin una verdadera coordinación interinstitucional en la que participen de manera organizada y programática todos los actores interesados en el desarrollo de una comunidad y una región, el OTC con dificultad se sostendrá en el largo plazo, sobre todo porque actualmente existen políticas públicas contradictorias. Por otro lado, la aplicación de la herramienta permite fundar, fortalecer o reconstruir una institucionalidad adscrita a una nueva gobernabilidad sobre el territorio entendido como bien público.

El desenvolvimiento de capacidades tecnológicas tiene que ver con los medios humanos y materiales necesarios para implementar un OTC: herramientas, técnicas y materiales para su construcción participativa; técnicos y profesionales capacitados; tecnologías para la valoración ambiental, económica y social de la comunidad así como para la dotación de servicios y la producción sustentables. Asimismo implica incentivar la innovación como método de avance social y tecnológico que apoya la acumulación tanto de capital intelectual como de capital relacional, ambos de gran importancia en el presente.

Ha de contarse con los recursos financieros suficientes para ejecutar el OTC de manera programática por un lapso de cuatro a siete años como condición para lograr éxitos verificables. Desde el punto de vista institucional vale poco la pena abrir procesos de planeación participativa cuando sólo se tiene dinero para “arrancarlos”. El ordenamiento debe favorecer las inversiones pública y privada en los servicios y los sistemas de producción comunitarios, tal y como ocurre hoy en día, por ejemplo, en algunos casos de pago por servicios ambientales.

 

Visando al futuro

 

Sin duda, la difusión del Ordenamiento Territorial Comunitario es parte de una tendencia gracias a la cual lo territorial ocupa ahora un lugar preponderante en las agendas gubernamentales y sociales, lo que, sin embargo, no ha modificado sustancialmente el predominio en la práctica de las políticas sectoriales en nuestro país.

La distribución de los usos del suelo derivados de la producción social del espacio geográfico responde principalmente a la lógica del mercado. El hecho de que numerosos territorios estén organizados de manera incompatible con sus capacidades naturales y su significación social impone la necesidad de multiplicar las intervenciones orientadas al Ordenamiento Territorial, relevantes tanto en el nivel nacional como en el comunitario.

Los ocho principios enunciados deben guiar la formulación y la operación de los OTC. Su aplicación alcanzará pleno sentido sólo si los múltiples esfuerzos que se llevan a cabo pugnan por proponer una alternativa de futuro a las comunidades, acrecientan la creatividad para solucionar los problemas, fortalecen las capacidades y los poderes sociales y generan nuevas perspectivas, estructuras y normas de convivencia que establezcan las bases para que las próximas generaciones puedan decidir sus propios modelos de organización espacial y desarrollo sustentable. Esto, lejos de mantenerse como una utopía, progresivamente se está convirtiendo en una posibilidad, aunque aún hay un largo y sinuoso camino por recorrer.

 

Notas

 

1  Milton Santos resume que el territorio es “un conjunto de sistemas naturales más los elementos históricos materiales sobreimpuestos por el hombre. Estaría formado por el conjunto indisociable del sustrato físico, natural o artificial, y su utilización, en otras palabras, la base técnica y las prácticas sociales, es decir, una combinación de técnica y de política” (Bosque y García 2003).

2 La posición epistemológica de este modelo alude no sólo a la naturaleza consciente y dialéctica de los procesos sociales, sino también al hecho de que al ser entendidos éstos como sistemas de procesos objetivos-subjetivos que se estructuran de diversas formas en el curso de su desarrollo gracias a la actividad y la comunicación de los sujetos, se configuran por medio de las relaciones de significación que en ellos se producen.

 

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Última Actualización: 15/11/2007