Inicio
English
Noticias
Reglamento
Directorio
Mapa del Sitio
Organigrama    

Título

Autor
Palabra Clave

Búsqueda avanzada

Puntos de Venta y Formas de Pago
FAQ
Sistema de Calidad y estadísticas
Instrucciones para autores y revisores
Boletín de novedades editoriales

 

 

 

Inicio -> Publicaciones -> Consulta de publicación -> Contenido
II Regulación ambiental


Nuevos horizontes

La regulación ambiental tiene por objeto promover la creación y mantenimiento de los bienes públicos ambientales que se asocian con el desarrollo sustentable. Transcurrida una etapa inicial de regulaciones uniformes y directas, enfocadas al control individual de descargas y emisiones, es preciso adoptar nuevos principios de política pública en materia ambiental, donde prevalezcan la eficiencia, la internalización de costos sociales y el manejo de bienes públicos ambientales, dentro de un marco de incentivos congruente con la competitividad y racionalidad ecológica de los agentes productivos.

Se trata de definir e interpretar bienes o recursos comunes ambientales, condiciones de manejo y capacidades de carga, que sean congruentes con las modalidades tecnológicas y con la calidad ambiental de los procesos, promoviendo las tendencias requeridas de ajuste microeconómico. Es necesario plantearse la regulación ecológica como una herramienta importante en la modernización de los sectores fundamentales de la actividad económica, especialmente de aquellos que hacen un uso intensivo de bienes y servicios ambientales, reconociendo que el ejercicio regulatorio puede traducirse no sólo en los beneficios públicos, sino en las ventajas privadas que tengan un impacto favorable en la competitividad.

Esto último debe dar lugar a un uso más eficiente de materiales e insumos, un mejor control de procesos; una mayor creatividad en el diseño organizacional; minimización de riesgos y de primas y de seguros; reducción de costos de disposición y manejo de efluentes,residuos y emisiones; incremento en la productividad; identificación y aprovechamiento de mercados para materiales secundarios; eficiencia energética; mejor mantenimiento de equipos y recuperación de deshechos, entre otros aspectos que, de manera conjunta, tienden a promover la innovación y el progreso tecnológico. Puede decirse que la regulación ambiental no es un juego de suma cero, en donde lo que la sociedad gana en términos de un bien público ecológico, lo pierde el sector privado a través de mayores costos y mercados restringidos.

En este contexto, el desarrollo sustentable es socialmente rentable si valuamos correctamente todos los costos y beneficios involucrados en términos de beneficios ambientales (públicos) mayores niveles de productividad (beneficios provados) y de una satisfacción social más amplia como resultado de valores subjetivos implícitos en el logro de objetivos de conservación ecológica.

La regulación ambiental debe ofrecer certidumbre a largo plazo para la inversión, abrir nuevos cauces de desarrollo tecnológico y fomentar nuevos mercados y actividades productivas en un marco de eficiencia y sustentabilidad. Entre más temprana sea la regulación ambiental, mayores posibilidades hay de que se crean y consoliden ventajas competitivas, especialmente si el esquema regulatorio es percibido como un factor permanente de cambio estructural. Quién más rápido se adapte ganará ventajas en relación a sus competidores, los cuales eventualmente tendrán que reconocer el liderazgo y adaptarse a las nuevas condiciones.

Asumir estos criterios de regulación ambiental requiere construir una infraestructura institucional donde se concentren, complementen e interactúen capacidades de diseño y aplicación, tanto de instrumentos normativos o de regulación directa y coactiva, como instrumentos económicos de mercado (mercados de derechos, sistemas de depósito y reembolso, instrumentos fiscales, fianzas y seguros, contratos privados, etcétera), licencias y permisos y la promoción, en su caso, de una autorregulación concertada y dirigida que ofrezca tamnién soluciones cooperativas.

Normatividad

La expedición de normas es uno de los pilares de la política ecológica, y se constituye como un esfuerzo regulatorio para adecuar las conductas de agentes económicos a los objetivos sociales de calidad ambiental.

A raíz de la publicación de la ley sobre metrología y normalización en 1992, se modernizó y perfecciónó el esquema normativo de México, en la medida e quie el diseño y expedición de normas en materia ambiental ha quedado sujeto necesariamente a la realización de rigurosos estudios técnicos y de análisis de costo-beneficio. El procedimiento incluye la participación de diferentes interesados y representantes de sectores de actividad económica, a través del Comité Consultivo Nacional de Normalización para la Protección Ambiental.El Comité cuenta con siete subcomités: aprovechamiento ecológico de los recursos naturales, materiales y residuos sólidos y peligrosos, aire, calidad de combustibles, agua, riesgo ambiental y energía contaminante. Cada subcomité cuenta con uno o varios grupos de trabajo. El Director General de Regulación Ambiental actúa como Presidente del Comité Consultivo Nacinal para la Normalización Ambiental, mientras que el Director de Normas funge como Secretario Técnico del mismo, los cuales deben coordinarse estrechamente con las otras direcciones generales, quienes promueven y dan apoyo técnico a las normas generadas en sus ámbitos de competencia.


La normatividad mexicana ha tenido un desarrollo relativo bastante amplio entre 1988 y 1994, al grado de que hoy se han expedido como NOM, 33 normas para descargas de aguas residuales, siete para el manejo de residuos peligrosos y cuatro en materia de recursos naturales, así como ocho para vehículos automotores y cinco para fuentes industriales. Cabe señalar que durante 1994 se expidieron cuatro más y 31 se publicaron para consulta en el Diario Oficial de la Federación. Entre ellas destaca la NOM-085 en materia de prevención de contaminación atmosférica, la cual representa un esfuerzo sin precedente en México de concertación e integración de objetivos entre las autoridades a cargo de la política energética (Comisión Federal de Electricidad, Petróleos Mexicanos, Secretaría de Energía) y las autoridades ambientales. Esta norma, admeás de compatibilizar los programas de inversión en materia energética con metas de control de la contaminación atmosférica, ofrece un salto cualitativo al prever por primera vez el establecimiento de mercados de derechos de emisión de contamimantes, como un instrumento económico de vanguardia que anticipa un nuevo horizonte de política.

Es evidente el avance en materia normativa. Sin embargo, aún falta un largo trecho por avanzar y nuevos horizontes que explotar, así como importantes rectificaciones por hacer. En efecto, buena parte del cúmulo de normas existente no refleja un ejercicio de priorización y de racionalidad costo-efectividad; con frecuencia las normas se formulan y expiden como resultado de presiones y demandas puntuales de parte de empresas y ramas de actividad económica. Esto se da en la medida en que las empresas ven en ciertas normas un resguardo contra un ejercicio potencialmente arbitrario de inspección, al mismo tiempo que les ofrece certidumbre y seguridad de cumplir con la ley. Es evidente que este proceso inhibe una tendencia continua de cambio y de adaptación tecnológica, creando circunstancias de complacencia estática por parte de las empresas y de la autoridad. Por otro lado, de extrapolarse esta tendencia, nos llevaría a una situación difícilmente aceptable en la que practicamente cada actividad productiva estaría sujeta a norma, altamente costosa y poco efectiva, o difícil e incluso imposible de vigilar.

Muchas normas así generadas se caracterizan por ser regulaciones al final del tubo, lo que, además de sólo promover mecanismos correctivos costosos (controles de contaminación) difícilmente garantiza que se logren objetivos de calidad ambiental en los sistemas biofísicos que nos interesan. Efectivamente, puede darse el caso de que todos los actores cumplan escrupulosamente con este tipo de normas, y de manera simultánea se deteriore en forma creciente la calidad del ambiente dado el carácter creciente de actividades o procesos que desdoblan las capacidades de carga de los sistemas biofísicos. Por ello, es preciso orientar más el proceso normativo hacia normas de calidad ambiental, y menos hacia normas de desempeño individual y por contaminante en cada uno de los procesos productivos. Este proceso normativo debe ser plenamente racional, incorporando criterios claros de costo-efectividad, y sujetarse a un estricto ordenamiento jerárquico en función de las necesidades reales que tiene el país en materia de protección ambiental.

Debe señalarse que la abrumadora mayoría de las normas generadas hasta ahora se aplica a actividades industriales, y que muy poco hemos hecho para ejercer una regulación efectiva y eficiente en procesos productivos agropecuarios y de utilización de recursos naturales que, como todos sabemos, es donde se generan los impactos ambientales de mayor dimensión, por su alcance y su carácter frecuentemente irreversible.

Es indispensable plantearse nuevas rutas de normatividad ambiental, no sólo en lo que respecta a lo ya comentado, sino también en cuanto a integración y cobertura. Debe explorarse la manera de superar el enfoque normativo que se aplica sólo contaminante por contaminante para cada uno de los diferentes medios (aire, agua, suelo), para acceder a nuevos sistemas de regulación que confronten de manera consistente todo el espectro de impactos ambientales generados por las ramas de la actividad económica que merecen una atención prioritaria (tal sería el caso de la industria química, de celulosa y papel, azucarera, electrónica, de curtiduría y de galvanoplastía, entre otras) Esto, por otro lado, permitiría tomar en consideración aspectos de productividad, posibilidades de cambio tecnológico y eficiencia ambiental global, lo que nos acercaría a conciliar objetivos de protección ambiental con objetivos de competitividad.

En este nuevo enfoque habrá que privilegiar normas que promuevan el uso de tecnologías limpias, ampliando el concepto de lo que actualmente se conoce como tecnologías de control ambiental, y que tiende a identificarse únicamente, por ejemplo, con sistemas de lavado de gases, plantas de tratamiento de aguas residuales y confinamiento e incineración de residuos. Por tanto, el concepto de tecnología ambiental debe abarcar también, entre otras opciones, la utilización de insumos menos dañinos, la sustitución de sustancias químicas peligrosas, una mayor eficiencia energética y en el uso de agua, utilización de mejores combustibles y reciclaje de residuos o subproductos. Algo que resultará indispensable para complementar nuestro alcance en esta dirección será el desarrollo y generalización de nuevos sistemas de contabilidad que incorporen la consideración de costos y beneficios ambientales dentro de las prácticas empresariales, de tal forma que las empresas comprendan con mayor claridad los costos y los beneficios asociados a su desempeño ambiental.

En general, puede decirse que la normatividad debe ser pieza básica de una política de regulación ambiental que debe proponerse.

Reducir costos de transacción (negociación, información, monitoreo, control y verificación).

Aplicarse gradualmente cuando así sea conveniente

Aceptar un enfoque multimedios, para evitar que los impactos ambientales se transfieran de un medio a otro

Combinar enfoques preventivos de reducción de contaminantes y residuos en la fuente y enfoques de control al final de procesos

Ofrecer certidumbre, favorecer decisiones a largo plazo, esclarecer el horizonte de planeación de las ampresas y minimizar la discrecionalidad

Maximizar los beneficios sociales netos, tomando en cuenta los beneficios ambientales de la regulación y los costos de oportunidad públicos y privados del propio proceso, así como las distorciones potenciales que pueden generar costos de transacción y de información

Tomar en cuenta diferentes escenarios de mercado y minimizar la creación de rentas injustas, impidiendo la creación de barreras innecesarias al comercio y condiciones que inhiban la competencia.

Establecer un equilibrio entre la integración de un conjunto claro y estable de normas y la posibilidad de responder de manera flexible a condiciones ambientales; balance entre las reglas sustantivas a nivel de leyes y reglamentos y la regulación a nivel administrativo.

Constituirse en instrumento de fomento al desarrollo e innovación tecnológica tendiente a lograr el desarrollo de actividades productivas limpias y sustentables.

La normatividad ambiental ha de asumir explícitamente el próposito de favorecer la ampliación y profundización del mercado para las tecnologías ambientales, lo cual permite constituirse en un nuevo y dinámico sector de la economía capaz de generar muchos empleos e incluso divisas. Este sector se va integrando con diferentes actividades manufactureras y de servicos que incluyen servicios analíticos y de laboratorio, manejo de residuos sólidos y peligrosos, servicios de remediación de sitios contaminados, consultoría e ingeniería ambiental, productos químicos y equipo de tratamiento de aguas, instrumentación, equipo de control de contaminación atmosférica, tecnologías y procesos de prevención, recuperación de materiales y recursos así como servicios y equipos de diversificación y eficiencia energética. En México, este mercado asciende anualmente a cerca de 3,000 millones de dólares y ha presentado una de las tasas de crecimiento anual más altas del mundo, las cuales se aproximan al 15%.

AGENDA DE TRABAJO

-Operación del Comité Consultivo Nacional para la Normalización Ambiental y cumplimiento del programa anual de normas

-Ampliar la representatividad y participación de los actores en el Comité Consultivo Nacional para la Normalización Ambiental

-Formulación y expedición de normas prioritarias (tratamiento físico-químico de residuos, lubricantes usados, llantas, emisiones de autos en circulación, tóxicos en el aire, pilas y baterias eléctricas)

-Formulación y expedición de normas de conservación y manejo de recursos naturales

-Diseño y aplicación del mecanismo de cumplimiento para las normas de la calidad del aire expedidas por la Secretaría de Salud en 1994

-Promoción de un convenio con la industria sobre regulación ambiental y competitividad

-Estudios para la formulación de normas de calidad ambiental en sistemas biofísicos

-Regulación de sustancias peligrosas utilizadas como insumos y actividades industriales

-Diseño de un sistema de evaluación de las normas vigentes

-Promoción y participación (conjuntamente con ONUDI) en el establecimiento de un centro de tecnologías limpias

Economía ambiental

Los problemas ambientales se pueden interpretar convenientemente como resultado de fallas en los mercados, carencia de información, diseños institucionales y de política, que se traducen en la transferencia de costos de quienes los provocan hacia otros sectores de la sociedad, o incluso a las generaciones futuras. Dicho de otra forma, los problemas ambientales son externalidades que deben corregirse.

La corrección de estas externalidades equivale a lograr que quienes generan gastos y daños ambientales asuman los costos, lo cual puede lograrse a través de diferentes medios, como el establecimiento de regulaciones y su aplicación coercitiva, el convencimiento y la cooperación, o bien, a través de instrumentos económicos, o una combinación adecuada de ellos.

La promoción de la internalización de costos ambientes por medio de instrumentos económicos tiene como propósito que los agentes económicos reciban estímulos adecuados desde el sistema de precios e incorporen, entre sus objetivos o funciones de bienestar, motivaciones permanentes para hacer un manejo sustentable de los recursos naturales y para redicior la generación de contaminantes y residuos y, con ello, los efectos ambientales negativos inherentes. El logro de este propósito implica diseñar y poner en práctica un mecanismo automático de corrección que puede operar con una intervención mínima de parte de la administración pública o de la autoridad reguladora.

Los instrumentos econóicos pueden requerir, para su plena eficacia y eficiencia, valuar costos ambientales como premisa para la internalización, o bien, pueden operar a partir de umbrales, arrojando como resultado precios que incorporen plenamente costos sociales (precios sombra). De ahí la importancia de adoptar y aplicar metodologías de evaluación económica para el ambiente, que han sido propuestas y utilizadas con cierto éxito en otros países, así como desarrollar otras nuevas.

Los instrumentos económicos presentan ventajas que los hacen atractivos e indispensables en la confección de políticas públicas en materia ambiental.

Ventajas de la utilización de instrumentos económicos

-Permiten cumplir con objetivos ambientales a un costo social mínimo

-Dan flexibilidad a los agentes económicos en la toma de decisiones

-Reconocen y aprovechan las diferentes estructuras de costos incrementales que enfrentan distintas empresas, procesos y tecnologías

-Establecen un incentivo permanente para la innovación tecnológica y la minimización de impactos ambientales

-Pueden significar un mecanismo automático para el financiamiento de la infraestructura, operación de sistemas y manejo de recursos comunes ambientales.

-Pueden generar una recaudación fiscal etiquetable para programas de protección ambiental

-Generalmente implican bajos costos administrativos o de transacción y permiten aprovechar las instituciones existentes sin necesidad de crear nuevas burocracias.

-Permiten compatibilizar objetivos de política industrial con objetivos de política ambiental.

-Pueden ser un mecanismo indispensable para llevar a cabo un manejo eficiente de recursos comunes ambientales.


Instrumentos económicos posibles

-Impuestos sobre insumos, productos intermedios, productos, residuos, descargas y emisiones.

-Mercados de derechos

-Sobreprecios para generar fondos en fideicomiso

-Sistemas de depósito reembolso

-Fianzas y seguros

-Derechos de uso de recursos e infraestructura

-Contratos privados

-Certificación ambiental de productos

-Licitación en el sector público

-Derechos de propiedad

-Concesiones

-Garantías financieras

Obviamente ningún instrumento económico es útil en todo tiempo, proceso y lugar. Cada uno requiere ser utilizado de manera ponderada en diferentes etapas, mercados, y sistemas de manejo, considerándolos siempre de manera complementaria o vinculada a un esquema regulatorio y normativo consecuente. La pertinencia de la aplicación de cada uno de los instrumentos va a depender de los costos administrativos, del monitoreo y control, de los objetivos específicos de política, del número de actores involucrados en cada proceso, la escala y el volumen de las operaciones, y de las condiciones biofísicas de los procesos.


AGENDA DE TRABAJO

-Definición y seguimiento a una agenda conjunta con SHCP y SECOFI?Diseño y propuesta de sistemas de autorregulación industrial

-Promoción internacional de servicios ambientales globales de captura de bióxido de carbono

-Desarrollo del sistema de créditos comercializables derivado de la aplicación de la NOM-085 a partir de 1988

-Análisis y propuestas de adecuación del marco jurídico para la aplicación de instrumentos económicos

-Exploración y diseño de mecanismos de cumplimiento de normas de calidad ambiental

-Metodologías y manuales de valuación de bienes y servicios ambientales

 

Licencias

El INE es responsable también de la expedición de licencias de funcionamiento de actividades industriales de competencia federal. Esto que hasta ahora ha sido un mero trámite, debe constituirse en un procedimiento coadyuvante en la regulación ecológica, y en un sistema analítico y documental que permita construir y mantener inventarios sectoriales y regionales.

Es necesario que la emisión de las licencias de funcionamiento a través de las reformas reglamentarias, se constituya en un instrumento consolidado de gestión y documentación ambiental y se vincule con las actividades de las áreas materiales, residuos y actividades peligrosas, conservación ecológica, gestión e impacto ambiental y ordenamiento ecológico.

Debe tenderse un sistema consolidado de licenciamiento ambiental que optimice los recursos institucionales y de información, reduzca los costos, la carga administrativa y la burocracia, a la vez que haga transparentes los procedimientos de expedición por medio de un sistema de ventanilla única, que tienda en la medida que esto vaya resultando eficiente y factible, a centralizar los trámites con todos los usuarios de los servicios gubernamentales que presta el INE, como son: autorizaciones en materia de impacto ambiental; autorizaciones en materia de impacto ambiental sobre aprovechamiento de recursos naturales dentro de áreas naturales protegidas; autorización de estudio de riesgo vía impacto ambiental; autorización de programas de prevención de accidentes; manifiestos de generación de residuos peligrosos; autorizaciones para el manejo de residuos peligrosos; reportes semestrales de residuos peligrosos enviados a reciclaje, tratamiento o confinamiento; manifiesto para casos de derrame de residuos eligrosos por accidente; autorizaciones para importación y exportación de materiales o residuos peligrosos; reportes de generación de bifenilos policlorados; licencias de funcionamiento e inventarios de emisiones industriales, cédulas de operación anual; copias de licencias expedidas en los estados; permisos permisos para efectuar simulacros; autorizaciones para el uso o aprovechamiento de recursos naturales en áreas protegidas; permisos para la investigación, colecta e integración de colecciones científicas de flora y fauna; autorizaciones y concesiones de caza o de explotación cinegética; permisos para importación, exportación y reexportación de flora y fauna silvestre y permisos para realizar actividades en áreas naturales protegidas.

Agenda de trabajo

-Reformulación del contenido de las licencias de funcionamiento en las industrias

-Simplificación administrativa en el otorgamiento de licencias y de cédulas de operación

-Informatización del proceso de expedición de licencias, aprovechando las nuevas facilidades de cómputo del INE

-Diseño de bases de datos y de inventarios a partir de la recuperación de información generada por las licencias y cédulas

-Estudio y desarrollo de posibilidades para el establecimiento de una ventanilla única, donde se consoliden todos los trámites relacionados con actos de autoridad del INE

 

 

 

Periférico 5000, Col. Insurgentes Cuicuilco, C.P. 04530, Delegación Coyoacán, México D.F.
Última Actualización: 15/11/2007