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Gestión y Legislación Ambiental


Héctor González Reza

 

Para revisar la legislación ambiental que ha regido en nuestro país desde sus orígenes hasta nuestros días, así como la orientación que debe tener en el futuro, es necesario conocer la organización y evolución de la gestión ambiental federal.

 

La gestión ambiental federal

 

El modelo actual de gestión ambiental está contenido en la estructura de la administración pública federal, de la que forma parte la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales.


Esta Dependencia del Ejecutivo Federal, de conformidad con el artículo 32 Bis de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal tiene como atribuciones: fomentar la protección, restauración y conservación de los ecosistemas, sus recursos naturales y bienes y servicios ambientales; formular y conducir la política nacional en materia de recursos naturales, saneamiento ambiental, agua, regulación ambiental del desarrollo urbano y de la actividad pesquera; y administrar y regular el uso y promover el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales.


Asimismo, le corresponde a la Semarnat: establecer normas oficiales mexicanas en materia ambiental; vigilar y estimular el cumplimiento de la normatividad ambiental; establecer, administrar y vigilar las áreas naturales protegidas; ejercer la propiedad y posesión en las playas, zona federal marítimo terrestre y terrenos ganados al mar; promover el ordenamiento ecológico del territorio, evaluar y dictaminar las manifestaciones de impacto ambiental, promover tecnologías y formas de uso sustentable; fomentar y realizar programas de reforestación y restauración ecológica; evaluar la calidad del ambiente y establecer el sistema de información ambiental; y promover la participación social en materia ambiental.


La organización administrativa que precedió a la actual, es la siguiente:


En 1972, la Ley de Secretarías y Departamentos de Estado precedente de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal creó la Secretaría de Asistencia y Salubridad, la que junto con el Consejo de Salubridad General ejercían la función de atender el saneamiento ambiental, mientras que a la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos le correspondía regular las aguas residuales para evitar la contaminación que pusiera en peligro la salud pública o degradara los sistemas ecológicos.


Por acuerdo de 1978, se creo la Comisión Intersecretarial de Saneamiento Ambiental que más tarde coordinó las acciones de las distintas dependencias que participaban en la gestión ambiental.


Las reformas de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal de 1983, incluyeron la creación de la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología y de su Subsecretaría de Ecología, que asumió atribuciones de la entonces Secretaría de Salubridad y Asistencia, de la Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras Públicas, y de la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos; relativas a los temas de asentamientos humanos, desarrollo urbano, bienes nacionales, vivienda, saneamiento ambiental, forestal, y flora y fauna terrestres.


Entre las principales funciones de la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología se encontraban las materias de: política ambiental; expedición de normas y su aplicación; formulación y aplicación de programas; y realización de acciones para la preservación y restauración del equilibrio ecológico.


Por acuerdo presidencial de 1985, se creó la Comisión Nacional de Ecología como órgano permanente de coordinación intersecretarial e instancia para promover la concertación y coordinación entre el Estado, la sociedad, y las autoridades locales en la materia.


Posteriormente, las reformas de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal crearon a la Secretaría de Desarrollo Social, al Instituto Nacional de Ecología, y la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente como organismos desconcentrados de esta Secretaría.


Dentro de las principales atribuciones conferidas a la Secretaría de Desarrollo Social estaban: la conducción de la política general ecológica; la promoción de mecanismos de financiamiento para la protección ambiental; la promoción de la construcción de obras de infraestructura y equipamiento para la protección del ambiente; la promoción del ordenamiento ecológico general del territorio; la formulación y conducción de la política de saneamiento ambiental; la vigilancia del cumplimiento de las normas ambientales; la promoción del establecimiento de áreas naturales protegidas; y la investigación en materia ecológica.


La siguiente Secretaría que se haría cargo de la gestión ambiental en el país fue la Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca, que precedió a la organización que actualmente nos rige, y en la que se conjuntaron las atribuciones que hasta entonces se habían conferido a la Secretaría de Desarrollo Social, de Agricultura y Recursos Hidráulicos, de Energía, Minas e Industria Paraestatal, y de Pesca.


La Semarnap fue una dependencia encargada de coordinar la administración y fomentar el aprovechamiento de los recursos naturales y la protección al medio ambiente para un desarrollo sustentable; es decir, estaba encargada de la política general de los recursos naturales, y no sólo se limitaba como las dependencias que la precedieron, a la regulación simplemente ambiental de dichos recursos. Además, esa regulación incluyó el recurso hídrico y el desarrollo de la actividad minera y pesquera.


Entre las principales atribuciones de esa Secretaría se encontraban: fomentar la protección, restauración y conservación de los bienes y servicios ambientales; formular y conducir la política ambiental nacional en materia de ecología, saneamiento ambiental y regulación ambiental del desarrollo; las normas oficiales mexicanas; la vigilancia del cumplimiento de la normatividad; las áreas naturales protegidas; las playas y la zona federal marítimo terrestre; el ordenamiento ecológico del territorio; las tecnologías y formas de uso para el desarrollo de los ecosistemas; el agua y la pesca.

 

La legislación ambiental federal

 

En el transcurso de la evolución de la estructura administrativa que ha estado encargada de la gestión del medio ambiente y de los recursos naturales en nuestro país, ha sido diversa la legislación que ha regulado tanto la gestión administrativa como la actuación de los particulares.


Actualmente, la legislación que se ocupa de proteger y conservar los ecosistemas y sus recursos naturales, y de regular la gestión ambiental en nuestro país es diversa y se encuentra ubicada en distintos ordenamientos que se encargan de las materias que integran el universo ambiental, como son: la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente; la Ley de Aguas Nacionales; la Ley General para el Desarrollo Forestal Sustentable; la Ley de Pesca; la Ley General de Vida Silvestre; la Ley General de Bienes Nacionales; la Ley Agraria; la Ley Federal de Mar; la Ley Federal de Sanidad Vegetal y Animal; sus reglamentos; y las normas técnicas ecológicas que son complemento de toda la regulación mencionada, y mediante las cuales se determinan los parámetros dentro de los cuales se garantizan las condiciones para el bienestar de la población.


Actualmente, además de la legislación federal todas las entidades federativas cuentan con legislación ambiental, y que en algunos casos se encuentra en proceso de actualización y adecuación con la legislación federal vigente.


El primer antecedente en el ámbito federal, en materia ambiental en nuestro país fue la Ley de Conservación del Suelo y Agua publicada en el Diario Oficial de la Federación el 6 de Julio de 1946, que principalmente regulaba la conservación de los recursos naturales. Su objeto era fomentar, proteger y reglamentar la conservación de los recursos del suelo y aguas básicos para la agricultura nacional.


Además de ésta Ley, existían diversos ordenamientos relativos al establecimiento de parques nacionales, promulgados entre 1936 y 1940, y que son el antecedente del actual sistema de las áreas naturales protegidas.


La primera ley propiamente en materia ambiental fue la Ley Federal para Prevenir y Controlar la Contaminación Ambiental, publicada el 23 de Marzo de 1971, que tenía como objetivo principal regular la prevención y control de la contaminación del aire, aguas y suelos, y el mejoramiento, conservación y restauración del medio ambiente.


Además, ésta ley fue el fundamento de los primeros Reglamentos en la materia: el Reglamento para el control y la prevención de la contaminación de aguas de 1973; el Reglamento para el control y la prevención de la contaminación ambiental generada por emisiones de ruidos de 1976; el Reglamento para el control y la prevención de la contaminación del mar por vertimientos de desechos y otras materias de 1979; y el Reglamento para el control y la prevención de la contaminación atmosférica originada por humos y polvos de 1971.


Posteriormente, se publicó en el Diario Oficial de la Federación del 11 de Enero de 1982, la Ley Federal de Protección al Ambiente que tuvo como objeto: establecer las normas para la conservación, protección, preservación, mejoramiento y restauración del medio ambiente, y de los recursos que lo integran; y la prevención y control sobre los contaminantes y las causas reales que los originan. Esta Ley sufrió reformas en 1983, debido a la creación de la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología, y a la fusión de las funciones que antes desempeñaban la Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras Públicas, la Secretaría de Salubridad y Asistencia, y la Secretaría de Agricultura, Recursos Hidráulicos y del Patrimonio Nacional.


El siguiente ordenamiento fue la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, que se publicó en el Diario Oficial de la Federación del 28 de enero de 1988, como una ley marco para regular el conjunto de las disposiciones de la protección del ambiente, y modelo para las legislaciones ambientales estatales. Su objetivo principal era propiciar el desarrollo sostenible, preservar y restaurar el equilibrio ecológico y proteger el ambiente.


Entre sus principales características se encuentran: el establecimiento de un nuevo sistema de concurrencia de la Federación, los estados, y los municipios en los asuntos ambientales, basado en la reforma de los artículos 27 y 73 constitucionales; y la regulación integral de la materia ambiental con una concepción global del ambiente y de su problemática.


De la publicación de ésta Ley se desprendieron los reglamentos que han permitido poner en práctica la legislación ambiental y sus principios, como: el Reglamento en materia de contaminación de la atmósfera; el Reglamento para prevenir y controlar la contaminación generada por vehículos automotores que circulan por el Distrito Federal y Municipios de la Zona Conurbada; el Reglamento en materia de residuos peligrosos; el Reglamento en materia de impacto ambiental; y el recientemente publicado Reglamento del Ordenamiento Ecológico del Territorio.


En el año de 1995, las Comisiones de Ecología y Medio Ambiente de las Cámaras de Diputados y Senadores, el Ejecutivo Federal, y los Congresos de los Estados convocaron a la sociedad a una Consulta Nacional sobre legislación ambiental.


Como producto de ésta consulta, el 13 de diciembre de 1996, se publicaron en el Diario Oficial de la Federación los decretos por los que se reformaron, adicionaron y derogaron diversas disposiciones de la LGEEPA, y del Código Penal para el Distrito Federal en materia del Fuero Común y para toda la República en materia del Fuero Federal.


Estas reformas fueron el resultado del trabajo conjunto del Poder Legislativo Federal, a través de las comisiones de ecología y medio ambiente de las Cámaras de Diputados y Senadores; del Poder Ejecutivo Federal, a través de la Semarnap y otras dependencias de la Administración Pública Federal; de la participación de diversas organizaciones no gubernamentales, instituciones académicas, organismos empresariales; y de los gobiernos locales.


Los principales objetivos de las reformas a la LGEEPA fueron: establecer en la legislación ambiental las orientaciones y los lineamientos de una nueva política ambiental basados en el principio del desarrollo sustentable; establecer las bases para llevar a cabo un proceso de descentralización ordenado y gradual; fortalecer los instrumentos de política ambiental; reducir los márgenes de discrecionalidad de la autoridad; ampliar espacios de participación de la sociedad en la gestión ambiental; e incorporar conceptos nuevos para aplicarlos a las acciones reguladas en la ley.

- En materia de distribución de competencias, la Lgeepa establece los ámbitos de actuación de los tres niveles de gobierno, mediante la atribución de competencias a cada uno, y un procedimiento de transferencia gradual de atribuciones para descentralizarlas a los gobiernos de los estados y de los municipios. Lo anterior, en la medida del desarrollo de sus capacidades, y mediante convenios de coordinación, principalmente en las materias de control de la contaminación atmosférica, administración de áreas naturales protegidas, control de residuos de baja peligrosidad, y zona federal marítima terrestre.
- En materia de instrumentos de política ambiental, la Ley reforzó su carácter preventivo; reformó los instrumentos de ordenamiento ecológico del territorio, la evaluación del impacto ambiental y la regulación ambiental de los asentamientos humanos; e incluyó otros instrumentos como la autorregulación y la auditoría ambiental, y los instrumentos económicos.
- En materia de biodiversidad, se fortaleció la capacidad institucional para preservar los recursos de las áreas naturales protegidas, se trató de incentivar a la sociedad para participar en su protección y administración, se establecieron zonas de restauración con programas para su recuperación, y se señalaron acciones para la protección y aprovechamiento de la flora y fauna silvestre.


La materia de la biodiversidad, y particularmente de las áreas naturales protegidas resulta de suma importancia; entre otras razones, por los problemas de carácter transversal en dichas áreas; entre los que se encuentran los problemas de tenencia, apropiación y regulación de la tierra, así como las constantes invasiones a dichas áreas.


Por ello, la política en esta materia está basada en: el fortalecimiento de la capacidad institucional y consolidación de las acciones para su manejo sustentable; en el impulso de la sinergia institucional en la materia y en programas de inspección y vigilancia en 52 áreas naturales protegidas; en el establecimiento de mecanismos de valorización económica y social de sus recursos naturales; y en la promoción de la participación social en ellas.


Lo anterior, ha permitido y reforzará la conservación de los recursos naturales bajo esquemas de reconstrucción de sistemas ecológicos que puedan crear conjuntamente las condiciones de crecimiento económico y de protección al medio ambiente.


Como ejemplo de lo anterior, las áreas que contaban con un manejo sustentable y programas de inspección y vigilancia en el año 2001 eran 2, actualmente son 20 áreas, y para 2003 se pretende que sean 56; es decir, el porcentaje del territorio nacional cubierto por áreas en éstas condiciones pasó de un 8.6% a un 9.1% para llegar en 2006 a 10%. Además, dentro de las metas negociadas con la Presidencia de la República se encuentran: el establecimiento de 18 áreas con manejo sustentable; el reforzamiento de programas de inspección y vigilancia; y el desarrollo del potencial ecoturístico en 10 áreas.


- En materia de contaminación ambiental, se incluyeron instrumentos para consolidar la gestión ambiental para prevenir y controlar la contaminación del aire, y se estableció una política de protección a la salud y a los ecosistemas, mediante la prevención de la generación de los residuos peligros; y de eficiencia de su gestión administrativa.
- En materia de participación social e información ambiental, la ley amplía los espacios para que la sociedad participe en la gestión ambiental, mediante la creación de órganos de consulta y de nuevos procedimientos de participación en materia de impacto ambiental y de ordenamiento ecológico del territorio.
- En materia de responsabilidades, procedimientos administrativos y sanciones, se otorga a las comunidades afectadas la posibilidad de impugnar los actos administrativos por medio del recurso de revisión, y se incluyen nuevos elementos para dar mayor certeza sobre los criterios para la imposición de multas.


Por su parte, las reformas al Código Penal incluyeron un nuevo título denominado “Delitos Ambientales”, en el que se establecieron como delitos, conductas en contra del medio ambiente, mismas que fueron integradas en un solo instrumento legal; con la intensión de reforzar la normatividad que permitiera prevenir o inhibir conductas que puedan ocasionar daños a los recursos naturales, a los ecosistemas, a la flora y fauna, y a la salud pública.

 

La agenda legislativa ambiental

 

La evolución y los avances que ha tenido la normatividad es importante; sin embargo, de acuerdo con las nueva política y principios de la gestión ambiental, es necesario adecuarlas y orientarlas para cumplir con dichos objetivos.


Por lo anterior, la Secretaría está trabajado para impulsar las modificaciones y adecuaciones necesarias para el cumplimiento de los objetivos de la política ambiental actual dentro de la agenda legislativa en la materia ambiental. A continuación se señalan las iniciativas de leyes y reformas que actualmente se encuentran pendientes de dictamen en la LIX Legislatura del Congreso de la Unión:


- La Ley de Bioseguridad de los organismos genéticamente modificados, pendiente de dictamen en la Cámara de Diputados;
- La Ley de Responsabilidad civil por daño y deterioro ambiental, aprobada por las dos cámaras, y en revisión seis artículos reservados por la Cámara de Senadores;
- Reformas a la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente en materia de residuos radioactivos, pendiente de dictamen en la Cámara de Diputados, además de otras 17 iniciativas de reformas a ésta Ley en otras materias, pendientes de dictamen en ambas cámaras;
- Reformas a la Ley de Pesca y a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en materia de descentralización, la transformación de la materia pesquera en un asunto concurrente, y la limitación de la participación de la Semarnat en acciones de conservación de recursos marinos, pendientes de dictamen en la Cámara de Diputados;
- Reformas a la Ley Minera en materia de participación del Consejo de Recursos Minerales, y eliminación del pago de derechos de las salineras debido al uso de la zona federal marítimo terrestre, pendiente de discusión en la Cámara de Diputados;
- La Ley para el Acceso y Aprovechamiento de los Recursos Biológicos y Genéticos, pendiente de dictamen en la Cámara de Senadores;
- Reformas a la Ley General de Bienes Nacionales, presentada por el Poder Ejecutivo y pendiente de dictamen en la Cámara de Senadores; y
- La Ley General de Uso y Conservación del Suelo, pendiente de dictamen en la Cámara de Senadores.


De especial importancia resulta la regulación del agua en nuestro país, a pesar de que actualmente se ejerce una menor presión sobre éste recurso al incrementarse el porcentaje de tratamiento de las aguas residuales para su reutilización de un 25% en 2001, a un 27.5% en el presente año, éste tema sigue siendo una de las prioridades para la Secretaría.


Por ello, otra de las iniciativas de ley presentada por el Congreso de la Unión, en la que participó la Secretaría, fue el Proyecto de reformas a la Ley de Aguas Nacionales, al que el Poder Ejecutivo Federal realizó algunas observaciones. Al respecto, y como parte del proceso legislativo, en caso de que el Senado acepte dichas observaciones, éstas se incorporarían y someterían a la aprobación del pleno, y se remitirían a la Cámara de Diputados para su dictamen y aprobación, para ser enviadas al Poder Ejecutivo para su publicación oficial.


En caso de que las observaciones no fueran aprobadas por el Senado, nuevamente se someterían a votación las reformas aprobadas en abril pasado. Si las dos terceras partes del Senado votaran a favor, se enviarían a la Cámara de Diputados, y si dos tercera partes de ésta Cámara las aprueban, se remitirán al Poder Ejecutivo para su promulgación y publicación oficial.


Sin embargo, considerando la composición plural del Congreso de la Unión, resulta necesario que la Secretaría tenga una estrategia de negociación con el Congreso, consistente en:


- Establecer una posición conjunta con la CNA sobre la política y el modelo a consolidar en una nueva Ley o en reformas a la Ley de Aguas Nacionales vigente;
- La Semarnat, la SHCP, la CNA y la Consejería Jurídica de la Presidencia, convocadas por la Secretaría de Gobernación, deberán establecer y desarrollar una estrategia de negociación a fin de que el Congreso acepte las observaciones emitidas por el Ejecutivo;
- Llevar a cabo consultas con todos los sectores involucrados con la gestión del agua para que conozcan las observaciones del Ejecutivo, y con su apoyo promover la aprobación de la ley por parte de los legisladores;
- El resultado del proceso de consulta puede significar la elaboración de una nueva Ley o de un nuevo proyecto de reformas; y
- En cualquiera de los casos anteriores, la Secretaría debe procurar que se incluyan las disposiciones que incorporen los principios de la política para el manejo sustentable del agua.

 

Conclusiones

 

- La organización de la gestión ambiental federal ha tenido diversas modificaciones que han estado orientadas a la política y principios ambientales. Cada vez ha sido mayor la integración de la función publica federal en materia ambiental en una sola estructura que se encargue de ésta materia.
- Al igual que la gestión ambiental, la evolución de la legislación del medio ambiente ha estado dictada por las políticas ambientales adoptadas. Sin embargo, la ley debe seguir actualizándose y adoptándose a los procesos sociales y económicos, respetando las características naturales del país.
- La normatividad ambiental ha pasado de ser un simple conjunto de reglas de protección al ambiente, a un sistema jurídico complejo para la regulación de la protección y el aprovechamiento sustentable de los ecosistemas y sus recursos.
- La participación de la Semarnat en la Agenda Legislativa Ambiental debe ser activa, coordinada con otras Dependencias de la Administración Pública Federal, y promotora para que se incluyan los principios de la política ambiental en las diversas iniciativas.
- Es necesario informar y difundir la legislación ambiental en la sociedad, para que ésta participe de manera corresponsable con el gobierno en su actualizacion y aplicación; y con ello, se refuercen los objetivos de la ley: de protección y aprovechamiento sustentable de los ecosistemas y sus recursos.

 

 

 

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Última Actualización: 15/11/2007