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Los derechos de descarga

 

Gustavo Ortiz Rendón, Héctor Bravo Pérez y Ramón López Hernández

 

Antecedentes

 

Uno de los principales objetivos de la legislación en materia de agua es reducir la contaminación por descargas de agua residual. Para tal propósito se han realizado esfuerzos orientados a proteger el deterioro del ambiente y la contaminación de las fuentes de agua. Es hasta 1973 cuando se inicia la formalización del marco legal de protección al ambiente en materia de agua, con la publicación del Reglamento para la prevención y control de la contaminación del agua. A partir de 1988 aparece la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, en octubre de 1991 la Ley Federal de Derechos (LFD), para conformar el marco legal que establece el pago de cuotas por descarga de aguas residuales. En un principio la LFD establecía como base de pago las concentraciones de demanda química de oxígeno (DQO) y sólidos suspendidos totales (SST). El pago se realizaba trimestralmente de acuerdo con cuotas diferenciales, según la zona de disponibilidad y la cantidad (en kilogramos) de contaminantes vertidos al cuerpo receptor. El pago era obligatorio sólo cuando el responsable excedía la norma técnica ecológica o sus condiciones particulares de descarga o los límites establecidos en la ley, 300 mg/l para DQO y 30 mg/l para SST. También se establecía un derecho específico por descarga de agua residual, aplicable a organismos de agua potable y alcantarillado. Se estableció un estímulo, el cual eximía de pago a los contribuyentes que informaran y demostraran proyectos en proceso o en ejecución para disminuir la concentración de contaminantes en sus descargas.

El cálculo del derecho establecido en la ley era simple, y prevaleció sin modificaciones sustantivas hasta 1995. La simplicidad propició algunos resultados importantes en la recaudación y el incremento de cobertura a plantas de tratamiento, principalmente en industrias consumidoras y de condición económica estable. Durante 1996 se presentaron reformas que complicaron la aplicación de la ley, lo rescatable de las reformas propuestas fue el establecimiento de cuotas diferenciales, de acuerdo con el tipo de cuerpo receptor de aguas residuales. Finalmente, a partir de 1997 se toma como base de pago la norma ecológica NOM-001-ECOL-1996, en ésta norma se establece el monto del derecho, de acuerdo con el excedente al límite permitido de los parámetros: coliformes fecales, potencial hidrógeno, grasas y aceites, sólidos suspendidos totales, demanda bioquímica de oxígeno, nitrógeno total, y fósforo total; así como de metales pesados: cianuro, arsénico, cadmio, cobre, cromo, mercurio, níquel, plomo y cinc.

 

Objeto del trabajo

 

Evaluar los resultados de la LFD con relación al pago por descargas residuales y evaluar las bases que sustentan el pago y proponer las acciones requeridas para su efectiva aplicación.

 

Pago de derechos

 

El pago de derechos esta sustentado en el artículo 276 de la LFD. La legislación obliga a todos los usuarios que descargan aguas residuales, originadas por sus actividades productivas, instalen un sistema de tratamiento, cuya eficiencia de remoción les permita cumplir con los máximos permisibles establecido en la norma NOM-001-ECOL-1996. Sin embargo, el artículo 282-A exime de pago a los usuarios que presenten ante la Comisión Nacional del Agua (CNA) un programa, poco específico en tiempos y en concentración de contaminantes, para disminuir la concentración de las descargas.

El objetivo inicial del derecho de descarga, para que las cuotas promedio por metro cúbico de descarga fueran mayores que los costos de tratamiento, se vio rebasado por imprecisiones en la ley, algunas excepciones y exenciones temporales y definitivas que no han permitido cumplir con la ley, ni recaudar los ingresos necesarios para invertirlos en acciones de saneamiento. Estas imprecisiones, excepciones y exenciones en la ley propiciaron que el derecho tuviera un fin recaudatorio (por cierto, no logrado), justificando un pago que diera derecho a contaminar, diluyendo así el principio de la LFD: El que contamina paga.

 

Resultados de la política medioambiental del agua

 

Desde el punto de vista económico, se conocen tres formas equivalentes para controlar la emisión de contaminantes: la negociación directa entre afectados, la asignación de la propiedad del medio contaminado a alguno de los agentes involucrados y la aplicación de un impuesto al productor de la contaminación; en México, se ha optado por ésta última política, combinada con algunas medidas de control.

La emisión de agua residual, produce diferencias entre el costo social y costo privado, quien contamina no internaliza su efecto sobre la sociedad en su conjunto, por lo que cada vez se acumula mayor costo social por los efectos de la contaminación. Si la entidad encargada del control de la contaminación fuera capaz de cuantificar el impacto al medio ambiente, bastaría con fijar un impuesto equivalente para corregir esta desviación. Otra alternativa de disminuir el costo social por contaminación sería máximizar los beneficios privados en función del costo del daño ambiental. El pago de derechos podría establecerse de tal forma que el productor de la contaminación maximizara sus beneficios en función del daño ambiental mediante la construcción de plantas de tratamiento, para reducir los contaminantes al nivel requerido por las normas oficiales, o pagar el derecho que le fije la autoridad encargada del control de la contaminación y descargar el agua en la cantidad y calidad que más le convenga al usuario.

Los resquicios legales han favorecido la maximización de los beneficios sin internalizar la externalidad negativa, esto es, el no pagar el derecho, argumentando que se cuentan con proyectos de plantas de tratamiento.

Los elementos que permiten mostrar la efectividad de la política son, entre otros, la recaudación alcanzada por concepto de cobro de derechos por el uso o aprovechamiento de los cuerpos receptores y la disminución de la contaminación. De acuerdo con la información generada por la Gerencia de Recaudación de la CNA (Red de Agua), la recaudación ha tenido una caída drástica a partir de 1997, que corresponde con la entrada en vigor de la norma NOM-001-ECOL-1996, si además, consideramos el efecto de la inflación, la reducción en la recaudación es más severa. La figura 1 muestra la recaudación histórica de 1992 a 2000.

Los efectos de la aplicación de la ley, en la calidad del agua muestran una creciente producción de contaminación expresada como DBO. La figura 2 muestra que el ritmo de construcción de plantas de tratamiento es insuficiente para controlar la contaminación expresada por éste parámetro. La DQO muestra un comportamiento atípico (figura 3), hasta 1996, la DQO tiene el comportamiento decreciente esperado, de acuerdo con las políticas de control, pero a partir de 1997, la tendencia de éste parámetro es creciente, no correspondiente con los propósitos de la aplicación de la norma. La DQO, aunque pudiera ser un indicador de la toxicidad de las aguas residuales, fue eliminado en la norma vigente. Respecto a los SST, los niveles son comparables a los de 1992, tienen a partir de 1997 un comportamiento decreciente, sin embargo, las evidencias son contundentes, cada vez hay más ríos y acuíferos contaminados (figura 4).

Figura 1. Recaudación histórica


Figura 2. Contaminación producida por DBO


Figura 3. Contaminación producida por DQO

 


Otro punto notable de la falta de efectividad en la aplicación de la ley, es que en la segunda mitad del Siglo XX se destruyeron de manera irreversible activos hidráulicos que tardaron millones de años en formarse, por lo cual, los instrumentos legales como la Ley de Aguas Nacionales y la LFD, más que buscar una mayor recaudación, tendrán que procurar la internalización de los costos medioambientales y la participación de manera corresponsable de los involucrados en la solución del problema.

 

Conclusiones

 

La CNA ha aplicado una política combinada de precios y cantidades, en los últimos nueve años, dicha política demuestra que no ha sido del todo efectiva para disminuir la contaminación, o al menos reducir la tendencia creciente.

La CNA, como institución reguladora, debe establecer cuál es el nivel de contaminación que las fuentes pueden soportar.

La política recaudatoria no ha producido los resultados deseables y no se ha logrado recuperar el nivel de recaudación de 1996. La recaudación es insuficiente para impulsar los planes o acciones necesarias para mejorar la calidad de las aguas superficiales nacionales. La insuficiente recaudación impide impulsar la vigilancia y acciones para descontaminar, la falta de vigilancia impide recaudar y se incrementa la contaminación.

Es necesario evaluar y corregir la forma en que se está administrando el agua residual. Habrá que cuantificar el daño al medio ambiente, para que en el pago del derecho de descarga se corrija la distorsión. Las cuotas deben tener cuando menos niveles suficientes para cubrir los costos de tratamiento y gravar las descargas por cualquier nivel de contaminación.

Debe mostrarse mayor voluntad política para generalizar los cobros por descargas para todos los usuarios y sistemas. Deben reforzarse los incentivos fiscales y económicos que promuevan el financiamiento de acciones y obras de control de la contaminación.

Aunque las reformas del 2002 ya establecen el destino específico de los derechos a obras de saneamiento, debe cuidarse que lo recaudado por los derechos de descarga realmente se emplee en combatir la contaminación que se genera. Si la expresión el que contamina paga , se ha interpretado como un derecho para contaminar, y de hecho así ha sucedido, habrá que desarrollar el concepto de que el que contamina tendrá que descontaminar y cargar con los gastos y costos asociados.

 

Propuestas específicas a la Ley Federal de Derechos

 

Se propone una reforma más estructural, que no incluya el cargo por descarga, en la LFD pues no está claro cómo identificar la contraprestación, que es la característica de los derechos fiscales, sólo con el uso del cuerpo receptor de propiedad nacional. Además, se propone la creación de una nueva figura fiscal que se integre a la Ley de Ingresos de la Federación que se denomine, por ejemplo: Contribución Ecológica , y luego que se instrumenten contribuciones específicas por contaminación de agua, suelo y aire. Es conveniente, incluir en la LFD aquellos elementos que favorezcan su aplicación como:

. Establecer cuotas por descarga de cualquier nivel de contaminación, y no solo arriba de los máximos permisibles.

. Restablecer la posibilidad de cobro tomando como base las condiciones particulares de descarga, pero sin dejar vacíos legales.

. Simplificar la aplicación de la ley, incorporando un índice de calidad gravable.

. Modificar el derecho de uso o aprovechamiento de agua para que, además de considerar el cobro en función de la zona de disponibilidad y por usos, sea diferencial a la calidad del agua en el punto de extracción.

. Eliminar el carácter autodeclarable del derecho y someterlo siempre a la determinación de la autoridad.

. Establecer estímulos e incentivos fiscales para fomentar el tratamiento, el uso de agua residual tratada y la instalación y operación de laboratorios.

. Separar la aplicación de las normas administrativas de las fiscales.

. Eliminar el concepto derecho a contaminar .

. Pagar el derecho por la responsabilidad de la contaminación que genera la descarga, los daños y costos asociados, tomando en cuenta el tipo de cuerpo receptor y el punto de descarga.

 

Bibliografía

 

Bravo Pérez H.M. y G.A. Ortiz Rendón 2001. El derecho por descarga y su relación con el impacto recaudatorio y la calidad del agua. Tlaloc 22. AMH, México.

Comisión Nacional del Agua 2001. Ley Federal de Derechos en materia de Agua . CNA, México.

——— 2000. Red de Agua . CNA, México.

CNA-IMTA 2001. Indicadores industriales en el uso del agua . CNA, IMTA, México.

Diario Oficial de la Federación 1998. Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente. México.

INEGI 1998. Sistema de cuentas económicas y ecológicas de México . INEGI, México.

Ortiz, G. 2001. Administración del agua . IMTA, México.

 

 

 

Periférico 5000, Col. Insurgentes Cuicuilco, C.P. 04530, Delegación Coyoacán, México D.F.
Última Actualización: 15/11/2007