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La responsabilidad ambiental en la legislación ambiental venezolana

 

Isabel De los Ríos

 

Introducción

El carácter coactivo y coercitivo del derecho

 

La prescripción indicada por la norma se halla respaldada por la sanción material, consecuencia del incumplimiento del deber jurídico, y que puede consistir en varios deberes impuestos al sancionado y que coinciden con los otros cuya inobservancia le hizo merecedor del castigo (como la obligación al retorno de la situación anterior a la comisión de la conducta prohibida), o en la pérdida de derechos preexistentes (como, por ejemplo, la privación de la vida, de la libertad o de parte de su patrimonio).

Entendida la sanción genéricamente como una consecuencia del incumplimiento de un deber jurídico, es preciso concluir que puede ser de diversa índole: principalmente civil (originada por actos ilícitos que fundamentan la obligación de reparar el daño, en especie o en equivalente), administrativa (en caso de violación de disposiciones administrativas) y penal (por la comisión de delitos), revistiendo las dos últimas, en su mayoría, el carácter de pena.

En Venezuela y en relación con el ambiente, las tres se encuentran tratadas en el Capítulo VI de la Ley Orgánica del Ambiente, bajo el Título De las sanciones, diferenciándose drásticamente las civiles de las penales y las administrativas, de lo que trataremos en este capítulo.

 

El ambiente como objeto de la protección jurídica

 

En este sentido, es importante destacar la Resolución Nº 5 de 1977 del Consejo Europeo de Derecho del Ambiente, según la cual «valor fundamental como la vida o la propiedad privada y pública, el ambiente debe ser protegido al mismo tiempo por el Derecho Penal: al lado del asesinato o del robo, cada código penal debe comprender penalidades por contaminación, molestias, destrucción, degradación y otros daños a la naturaleza».

En lo referente a Venezuela, un poco antes de lo anterior (junio de 1976), la Ley Orgánica del Ambiente, en su artículo 36, declaró el ambiente como bien jurídicamente protegido así como la obligación de establecer el régimen penal respectivo: «En ejecución de esta ley, deberán dictarse las normas penales en garantía de los bienes jurídicos tutelados por la misma.» A partir de la promulgación de la Constitución Bolivariana, en 1999, el reconocimiento del ambiente como bien jurídico tiene rango constitucional.

En efecto, el reconocimiento constitucional es de suyo sustancial, al tomar al ambiente como digno de tutela penal. Algunas críticas se han levantado al respecto, pretendiendo que tal declaratoria disminuye el concepto de ambiente, pues le otorga simplemente rango de bien económico. Por supuesto, esta observación no resiste ningún análisis, pues, todo lo contrario, la mención de bien jurídico elimina cualquier posibilidad de considerarlo simplemente como un bien con valor económico, es decir, como bien en su sentido civilista, para considerarlo con un valor per se , jurídicamente protegido.

 

La consagración del ambiente en las leyes penales y administrativas

 

El mandato de la Ley Orgánica del Ambiente en el sentido de dictar las normas penales de protección al ambiente se vio por fin satisfecho en 1992 con la promulgación de la Ley Penal del Ambiente. En estos momentos se está estudiando en la Asamblea Nacional su reforma, pero se han promulgado en los últimos dos años algunas leyes ambientales que contienen disposiciones sancionatorias, tanto penales como administrativas.

La promulgación de una ley penal de protección al ambiente, y no sanciones aisladas, con objetivos diferentes, con soluciones parciales, en un cuerpo único y un único criterio, o su inclusión en los códigos penales resulta necesaria pues servirá de acicate y orientación. De otra parte, tal promulgación no es indispensable sólo por las razones anunciadas. Es indispensable, así mismo, por su naturaleza que escapa a las normas tradicionales, concebidas para otros tipos de conflictos.

Así mismo, es relevante la promulgación de leyes que contengan sanciones administrativas. Sucede un fenómeno en la legislación venezolana en este punto: o las transgresiones son muy graves, en cuyo caso están sancionadas como delitos en la Ley Penal del Ambiente, o las conductas no están sancionadas de ninguna manera, notoriamente en materia de calidad ambiental, como es el caso de la contaminación atmosférica o de aguas. Y esto porque la inmensa gama de asuntos ambientales es tratada mediante decretos, los cuales no pueden contener sanciones.

 

Los principios básicos de la responsabilidad

Fundamento de la responsabilidad de los administrados

La responsabilidad civil

 

No existe un régimen específico de responsabilidad ambiental en Derecho Civil. El principio general de la responsabilidad civil delictual en Venezuela tiene su origen en un hecho ilícito, en el cual se comprende el hecho propio, el abuso de derecho, la responsabilidad por guarda de cosas y la responsabilidad por hecho ajeno, contemplados en los artículos 1185 al 1192 del Código Civil. Dos condiciones son comunes: el daño y el nexo causal entre el perjuicio y el hecho ilícito.

El fundamento de la reparación civil es muy diferente de la infracción, tanto por el principio de la legalidad (el ilícito civil no requiere de texto expreso, la falta administrativa y el delito requieren sanciones ad hoc), como por la exigencia de un perjuicio (al contrario, el ilícito penal o administrativo no supone la producción de un daño) y a nivel de la sanción (la sanción del delito o infracción administrativa es una pena, la del ilícito civil es la reparación del daño) y de la falta (la falta civil no constituye una falta penal).

La intervención del juez civil en materia de protección del ambiente está limitada a los daños individuales y dependerá de una acción jurisdiccional. En otras palabras, sólo pueden demandar reparación las personas con la cualidad y el interés suficientes. Pero incluso admitiendo ese límite, el Derecho Civil presenta numerosas ventajas del hecho de no estar sometido a una reglamentación muy constringente, por la misma circunstancia ya mencionada, de no existir una regulación específica para cada caso o cada conducta, sino el fundamento genérico de la responsabilidad por daños.

Habiendo sido reconocido el derecho a una reparación civil por daños causados al ambiente, la obligación puede ser ejecutada in natura, esto es, exactamente como se contrajo, o por equivalente, esto es, pecunia-riamente. Para el caso de hacer efectiva la responsabilidad civil por daños causados al ambiente, cualquiera de las medidas para la reparación en natura puede ser útilmente invocada, con posibilidades de resultados positivos, dependiendo la opción de cada caso concreto. La ejecución en natura o en especie es la forma ordinaria, normal, del cumplimiento de las obligaciones. Más aún, es la forma prioritaria de ejecutarlas.

Digno de notar es el hecho de que la reparación en especie no se presenta posible en todos los casos, pero debe exigirse cada vez que sea probable su ejecución, toda vez que un perjuicio causado a la naturaleza en una propiedad individual no permanece individual. De la misma manera que los daños exceden los límites de los intereses privados, su reparación debe también rebasarlos y alcanzar a todas las víctimas y no sólo a aquellas, detentoras temporales del título de propiedad. La reparación civil en materia ambiental no debe realizarse individualmente, en cabeza del propietario del bien afectado, en caso de ser ese bien de propiedad privada, pues así como el daño se hace extensivo a toda la colectividad, la reparación debe alcanzar a toda la colectividad. .

También se puede observar que el juez civil se encuentra mucho más libre de reconocer el derecho a la reparación que el juez represivo o las autoridades administrativas para imponer las sanciones respectivas como consecuencia de delitos o violaciones a las disposiciones legales, por cuanto aquél va a oponer al derecho de propiedad otros derechos equivalentes y ya reconocidos por la legislación y la jurisprudencia desde hace mucho tiempo. Además el juez civil puede apoyarse en una legislación de contenido general, muy conocida, poco represiva y aplicable en todos los casos. No obstante, en Venezuela, la reparación civil por daños a bienes ambientales es muy escasamente invocada, casi diría inexistente, prevaleciendo el ejercicio de las acciones penales y administrativas.

En cuanto a la responsabilidad civil por daños a bienes ambientales públicos, vemos el artículo 27 de la Ley Orgánica del Ambiente:

 

Artículo 27. Sin perjuicio de la aplicación de las penas y sanciones previstas en los artículos 24 y 25, de las acciones que se ejerzan en virtud del artículo 32 de esta Ley o de otras acciones que se derivan del derecho común, quienes realicen actividades que produzcan degradación de los bienes del dominio público, serán responsables ante la República de los daños causados, salvo que demuestren que han sido ocasionados por el hecho de un tercero, por caso fortuito o fuerza mayor. En las mismas condiciones estarán obligados al pago de los daños correspondientes, quienes resulten civilmente responsables en los términos de los artículos 1.190 al 1.194 del Código Civil.

La determinación de la cuantía de los daños se hará mediante dictamen de tres expertos nombrados por el Tribunal de la causa. El dictamen de los expertos tomará en cuenta el deterioro que se haya causado al ambiente, la situación económica del obligado a reparar el daño y los demás elementos que según el caso deban considerarse como indispensables.

Las partes podrán impugnar el dictamen si no cumpliese los requisitos que sobre la materia establece el Código Civil en su artículo 1.425. El Juez, si se demostrare la justeza de la impugnación, ordenará, por una sola vez, la realización de una nueva experticia.

Parágrafo único. Si la indemnización que deba pagarse se fundamenta en daños causados a bienes propiedad de los estados o de los municipios, las sumas correspondientes ingresarán al Tesoro de los estados o de los Concejos Municipales de que se trate, deducidos los costos y gastos judiciales.

 

En relación con las obligaciones civiles derivadas de delitos, vemos el artículo 20 de la Ley Penal del Ambiente.

Artículo 20. De todo delito contra el ambiente, nace acción penal para el castigo del culpable. También puede nacer acción civil para el efecto de las restituciones y reparaciones a que se refiere esta Ley.

El artículo 16 de la Ley Penal del Ambiente declara de orden público las obligaciones por daños al ambiente derivados de delitos:

Se considera de orden público la obligación de restituir, reparar el daño o indemnizar los perjuicios causados al ambiente por quienes resultaren responsables de los delitos previstos en esta Ley. A estos efectos, el tribunal practicará, aun de oficio, las diligencias conducentes a la determinación de la responsabilidad civil de quienes aparecieran como autores o partícipes en el delito.

 

La responsabilidad administrativa

 

La responsabilidad administrativa nace de la violación de una norma administrativa. En la infracción administrativa se produce la violación de un precepto administrativo. La sanción administrativa protege el orden administrativo; es así la transgresión de una disposición legal, el incumplimiento de una obligación del administrado frente a la administración, toda vez que el administrado, por disposición constitucional, está en libertad de hacer todo aquello que quiera salvo lo que esté expresamente prohibido.

En la mayoría de las leyes venezolanas, en particular las relativas al ambiente, se utilizan indistintamente las expresiones «sanciones administrativas» y «penas administrativas» y aún «sanciones administrativas o disposiciones penales». En todo caso, en una infracción administrativa se encuentra primeramente una advertencia y luego, en caso de desacato a esta advertencia, una sanción de tipo administrativo.

En los delitos, sólo excepcionalmente esto ocurre, pues en la mayoría no existe un precepto, un mandato previo, sino por el contrario, la norma penal describe, sin más, la conducta que será castigada. En Derecho Ambiental no sucede así, es justamente lo inverso, aquí encontramos que en su mayoría, los delitos ambientales están conformados por una advertencia y excepcionalmente esta no aparece en la descripción del tipo.

La responsabilidad en la infracción administrativa es objetiva, no se examinan los conceptos de dolo y culpa pues de las faltas administrativas se responde aun cuando se demuestre que no se quiso cometer la infracción, ello de acuerdo con el postulado del artículo 61 del Código Penal, es suficiente la existencia de la infracción para que la sanción se aplique, sin entrar a analizar los elementos subjetivos que le dieron origen; la responsabilidad administrativa no está basada en el concepto de culpabilidad.

Se ha dicho que los hechos punibles de Derecho Penal se cometen mediante una acción y las infracciones administrativas son todas de omisión. No creemos que esta tesis pueda sostenerse hoy en día. No siempre la infracción administrativa consiste en una omisión, como pudiera ser el caso de una construcción sin permiso, pues se omitió un acto administrativo (y aun estos casos no resiste mayor análisis: la mera ausencia del permiso no es sancionable, sino el haber construido, lo cual es una actividad, sin él). Existen multitud de otras que pueden consistir en una acción como otorgar una autorización en violación a lo dispuesto en los planes de ordenación o violar condiciones de un permiso.

Esa responsabilidad administrativa se va a traducir en la imposición de una sanción administrativa, que puede consistir en cualquier medida adaptada al caso concreto, salvo las corporales. Dicho de otro modo, puede consistir en una medida personal (aplicadas a la persona o su patrimonio), como la multa o la anulación del permiso, licencia o autorización, o en una medida de carácter real (las aplicadas a la cosa que sufre el daño o lo causa), como una restauración, compensación, ejecución de trabajos (como la instalación de filtros, plantas de tratamientos o estabilización de taludes), clausura de instalación temporal o definitiva, suspensión de actividades, reordenación.

 

La responsabilidad penal

 

He definido el delito ambiental como aquella acción típica, antijurídica y culpable o violatoria de preceptos legales o reglamentarios, dirigida a trastornar nocivamente el ambiente, desmejorando la calidad de la vida y que es merecedora de una sanción penal. La primera y última parte corresponden a la esencia misma del delito en general. Todo delito supone una acción, entendiéndose como tal, no los hechos en general, sino sólo las conductas humanas voluntarias, comprendiendo tanto las acciones como las omisiones.

Pero esa acción debe ser típica: debe estar descrita, específica y previamente, en un tipo o modelo legal que la califica como delito, es decir, debe subsumirse en una norma penal preestablecida. Principio de la tipicidad es éste, según el cual, si antes de realizarse la conducta no estaba definida como delito y acompañada con una sanción, no puede ser castigada.

La acción típica debe ser además, antijurídica; vale decir, no debe estar justificada jurídicamente, no deben existir circunstancias que la hagan lícita, como la legítima defensa o el estado de necesidad, pues de lo contrario no constituiría delito.

Debe también ser culpable (haber sido querida la acción, ser el producto de un proceso mental, de una voluntad que hace que esa conducta sea reprochable a título de dolo o de culpa) o violatoria de preceptos jurídicos. Esto es, en vez de los aspectos subjetivos del delito, se toma en consideración, tal como en materia administrativa, el que una conducta vaya en contra de mandatos del ordenamiento jurídico. En Derecho del Ambiente, la mayoría de los delitos está integrada por acciones u omisiones que constituyen desacato a preceptos administrativos, son autenticas contravenciones, en las cuales resulta irrelevante la intención, y eso se encuentra en la línea de lo ordenado por el artículo 61 del Código Penal.

Modernamente se reconocen en Derecho Penal concepciones que combinan la responsabilidad subjetiva (aquella en que los procesos mentales son determinantes para establecerla, a título de dolo o culpa) con la responsabilidad objetiva (aquella en que tiene menos relieve la subjetividad del agente que el resultado obtenido).

Por último, debe ser merecedora de una sanción penal, como consecuencia jurídica. Sólo cuando un hecho reúne todos estos aspectos, podemos decir que configura un delito. Ahora bien, para que corresponda a una categoría específica, debemos exigirle nuevos requisitos.

La expresión «dirigida a» está en concordancia con el carácter de peligro de este tipo especial; comprende tanto las acciones que produzcan una lesión, como aquellas que amenacen hacerlo, pues sólo se pide de la acción que se «dirija a» causar el daño, independientemente de que lo consiga o no.

El núcleo o verbo rector particulariza cada delito. Se ha utilizado como verbo rector «trastornar nocivamente» y no lesionar, dañar y otro similar, por cuanto trastornar significa invertir el orden, descomponer, desorganizar, perturbar, y la pretensión de la ecología es mantener el equilibrio natural; la calificación de «nocivamente» se debe al hecho de que existen numerosas acciones que pueden trastornar sin que necesariamente sean nocivas, como la construcción de un embalse.

Incluimos el término «calidad de la vida» por ser la finalidad de defender el entorno, como se observa en la Ley Orgánica del Ambiente, aunque debemos admitir que es un término difícil de precisar por estar dado por bienes inmateriales, como cultura, salud, aire puro o paisaje. Pero resultaba obligatoria su inclusión, toda vez que hay acciones que en sentido estricto trastornan nocivamente el ambiente y sin embargo no desmejoran la calidad de la vida y escaparían, por tanto, a la cualidad de delitos.

Entonces, el fundamento de la responsabilidad penal es la comisión de un delito ambiental, esto es, de la comisión de una acción, típica, antijurídica y culpable o violatoria de preceptos jurídicos, dirigida a trastornar nocivamente el ambiente, y va a traducirse en la aplicación de una sanción penal, que puede consistir en cualquier medida, personal, como la pena privativa de libertad, la multa, trabajos comunitarios, o en cualquier medida de carácter real, como la neutralización o destrucción de sustancias contaminantes o contaminadas, cierre de instalación o suspensión de actividades.

 

Del Estado

 

Pese a que todavía no ha sido reconocido internacionalmente el derecho al ambiente sano como un derecho humano, salvo dos reconocimientos regionales, el Protocolo de San Salvador, para los países americanos, y la Carta Africana, para los países de ese continente, numerosos países así lo han consagrado en sus leyes nacionales a partir de la Reunión Mundial de Estocolmo, en 1972.

Ese es el caso de Venezuela, con la promulgación de la Constitución Bolivariana en 1999. En efecto, más de 30 artículos y el preámbulo le son consagrados al tema ambiental, pero es relevante para este trabajo el capítulo VIII, denominado De los derechos ambientales, del título correspondiente a los Deberes, Derechos Humanos y Garantías, donde se plantea la consagración del derecho al medio ambiente sano como un derecho fundamental.

El primero de los artículos, el 127, dispone que «es un derecho y un deber de cada generación proteger y mantener el ambiente en beneficio de sí misma y del mundo futuro. Toda persona tiene derecho individual y colectivamente a disfrutar de una vida y de un ambiente seguro, sano y ecológicamente equilibrado. El Estado protegerá el ambiente, la diversidad biológica, genética, los procesos ecológicos, los parques nacionales y monumentos naturales y demás áreas de especial importancia ecológica. El genoma de los seres vivos no podrá ser patentado, y la ley que se refiera a los principios bioéticos regulará la materia. Es una obligación fundamental del Estado, con la activa participación de la sociedad, garantizar que la población se desenvuelva en un ambiente libre de contaminación, en donde el aire, el agua, los suelos, las costas, el clima, la capa de ozono, las especies vivas, sean especialmente protegidos, de conformidad con la ley.»

Una de las características de los derechos humanos llamados de la tercera generación, esto es, aquellos sin consagración expresa pero envías de serlo, es justamente que además de un derecho constituyen un deber. En esta disposición observamos que no solamente se consagra el derecho al ciudadano de disfrutar de un ambiente sano sino la obligación de defenderlo. Pero también se estipula el deber del Estado de proteger el ambiente y demás bienes ambientales y su obligación, catalogada de fundamental, de garantizar a la población el disfrute de ese ambiente en las mejores condiciones. Obligación que, de toda evidencia, lleva aparejada su responsabilidad en caso de incumplimiento y la posibilidad de accionar por parte de los ciudadanos cuando vean conculcado su derecho constitucional al medio ambiente sano.

El artículo siguiente, el 128 añade: «El Estado desarrollará una política de ordenación del territorio atendiendo a las realidades ecológicas, geográficas, poblacionales, sociales, culturales, económicas, políticas, de acuerdo con las premisas del desarrollo sustentable, que incluya la información, consulta y participación ciudadana.» Esta norma es importan-tísima porque reconoce la planificación como herramienta fundamental de la gestión ambiental con rango constitucional, pero la obligación del Estado de informar y consultar a la población, responsabilidad que también le puede ser requerida.

Por último, vamos el artículo 129: «El Estado impedirá la entrada al país de desechos tóxicos y peligrosos, así como la fabricación y uso de armas nucleares, químicas y biológicas...», con lo que ve comprometida su responsabilidad.

Y continúa el mismo artículo: «En los contratos que la República celebre con personas naturales o jurídicas, nacionales o extranjeras, o en los permisos que se otorguen que involucren los recursos naturales, se considerará incluida, aun cuando no estuviera expresa, la obligación de conservar el equilibrio ecológico, de permitir el acceso a la tecnología y la transferencia de la misma en condiciones mutuamente convenidas y de restablecer el ambiente a su estado natural si este resultara alterado, en los términos que fije la ley». Aquí el Estado no tiene cómo evadir su obligación, porque aun cuando por negligencia no incluya la obligación mencionada en los contratos que celebre, se considera incorporada.

 

Ejercicio de la acción civil

 

Por supuesto, al gozar la responsabilidad civil en materia ambiental de los mismos principios de la reparación civil en general, juegan las mismas reglas del interés procesal para ejercer la acción, esto es, el accionante privado debe poseer un interés legítimo, personal y directo, cuando se trate de daños a bienes ambientales de propiedad particular.

La Constitución Bolivariana en su artículo 26 garantiza el acceso a la justicia: «Toda persona tiene derecho de acceso a los órganos de administración de justicia para hacer valer sus derechos e intereses, incluso los colectivos o difusos, a la tutela efectiva de los mismos y a obtener con prontitud la decisión correspondiente.»

«El Estado garantiza una justicia gratuita, accesible, imparcial, idónea, transparente, autónoma, independiente, responsable, equitativa y expedita, sin dilaciones indebidas, sin formalismos o reposiciones inútiles.»

En lo que concierne a la acción civil por daños provenientes de delitos, por su parte, el Código Orgánico Procesal Penal, en su artículo 45 dispone: «La acción civil para la restitución, reparación o indemnización de los daños y perjuicios causados por el delito sólo podrá ser ejercida por la víctima o sus herederos, contra el autor de los partícipes del delito y, en su caso, contra el tercero civilmente responsable.»

En materia ambiental es imprescindible conocer el alcance de lo que se ha de entender por víctima. El artículo 116 ejusdem lo define:

 

1º. La persona directamente ofendida por el delito;

2º. El cónyuge o la persona con quien haga vida marital por más de dos años, hijo o padre adoptivo, parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad y al heredero en los delitos cuyo resultado sea la muerte del ofendido;

3º Los socios, accionistas o miembros, respecto de los delitos que afecten a una persona jurídica, cometidos por quienes la dirigen, administren o controlan;

4º. Las asociaciones, fundaciones y otros entes en los delitos que afectan intereses colectivos o difusos, siempre que el objeto de la agrupación se vincule directamente con esos intereses y se hayan constituido con anterioridad a la perpetración del delito.

Si las víctimas fueren varias deberán actuar por medio de una sola representación.

Cuando se trate de daños a bienes patrimoniales del Estado, corresponde el ejercicio de la acción civil al Ministerio Público. El artículo 46 prevé este caso, diferenciando cuándo se trata de bienes patrimoniales y cuándo de los dominiales:

Artículo 46: Cuando se trate de delitos que han afectado el patrimonio de la República, de los Estados o de los Municipios la acción civil será ejercida por el Procurador de la General de la República o por los Procuradores de los Estados o por los Síndicos Procuradores Municipales, respectivamente, salvo cuando el delito haya sido cometido por un funcionario público en el ejercicio de sus funciones, caso en el cual corresponderá al Ministerio Público.

Cuando los delitos hayan afectado intereses colectivos o difusos la acción civil será ejercida por el Ministerio Público.

Ya existía como principio establecido en la Ley Penal del Ambiente, solamente para los asuntos ambientales: Artículo 21. «Obligación del Ministerio Público. Los fiscales del Ministerio Público tendrán la obligación de ejercer la acción civil proveniente de los delitos establecidos en esta Ley.»

Esta obligación es de orden público aún en el caso civil, como lo prevé el artículo 16 de la Ley Penal del Ambiente: «Obligación de orden público. Se considera de orden público la obligación de restituir, reparar el daño o indemnizar los perjuicios causados al ambiente por quienes resultaren responsables de los delitos previstos en esta Ley. A estos efectos, el tribunal practicará, aun de oficio, las diligencias conducentes a la determinación de la responsabilidad civil de quienes aparecieran como autores o partícipes en el delito.»

 

Ejercicio de la acción administrativa

 

Una de las más importantes disposiciones de la Ley Orgánica del Ambiente en cuanto al presente trabajo es la que declara sometido al control del Ejecutivo Nacional las actividades susceptibles de degradar el ambiente, esto es, dichas actividades no son de libre ejecución por los particulares sino pueden ser reguladas y aún prohibidas por el Ejecutivo, en conformidad con la Constitución que declara que las limitaciones y restricciones individuales no pueden crearse sino por textos legislativos. Por otra parte, las actividades capaces de degradar el ambiente en forma no irreparable y que se consideren necesarias por aportar beneficios económicos o sociales evidentes, sólo podrán autorizarse si se establecen garantías, procedimientos y normas para su corrección.

Así, corresponde a los órganos de la administración central abrir los procedimientos administrativos e imponer las sanciones por infracciones administrativas, en su mayoría el Ministerio del Ambiente, pero también al Ministerio de Energía y Minas, en todo lo relacionado con radioactividad; Salud y Desarrollo Social, por saneamiento ambiental, agua potable y normas técnicas sanitarias; Agricultura y Tierras, en lo concerniente a los agrotóxicos; e Infraestructura, por vialidad, circulación, puertos y muelles y servicios conexos, normas y procedimientos técnicos por obras de urbanismo, entre otras.

 

Ejercicio de la acción penal

 

Obviamente, siendo un delito de acción pública, corresponde al Ministerio Público el ejercicio de la acción penal, así lo disponen el artículo 28 de la Ley Orgánica del Ambiente, el 20 de la Ley Penal del Ambiente y 23 del Código Orgánico Procesal Penal, algunos ya mencionados.

 

Prelación de las obligaciones

 

El asunto está solucionado en Venezuela en el artículo 17 de la Ley Penal del Ambiente: «El pago de la reparación de los daños y de la indemnización de los perjuicios a que se hubiere condenado por el hecho punible, tendrá prelación sobre cualquiera obligación que contraiga el responsable después de cometido el hecho, salvo las laborales.»

Queda un asunto pendiente, si el juez tomará en cuenta la prelación de las obligaciones a menores.

 

Oportunidad y calidad del pronunciamiento sobre la responsabilidad civil derivada de delito

 

El artículo 26 de la Ley Penal del Ambiente aclaraba los dos puntos:

En la sentencia definitiva, el juez se pronunciará sobre la responsabilidad civil del enjuiciado y, en su caso, de la persona jurídica. Igualmente aplicará la sanción que corresponda según el artículo 5º de esta Ley. Para la determinación del monto o tipo de daños ocasionados, se procederá de acuerdo a lo dispuesto en el Artículo 27 de la Ley Orgánica del Ambiente.

El Juez, aparte de las penas, podrá condenar al procesado o a la persona jurídica a:

1º. Restaurar, a su costa, las condiciones ambientales preexistentes al hecho punible de ser ello posible;

2º. Modificar o demoler las construcciones violatorias de disposiciones sobre protección, conservación o defensa del ambiente;

3º. Devolver los elementos al medio natural de donde fueron sustraídos;

4º. Restituir los productos forestales, hídricos, fáunicos o de suelos;

5º. Repatriar, al país de origen, los residuos o desechos tóxicos o peligrosos;

6º. Instalar los dispositivos necesarios para evitar la contaminación o degradación del ambiente.

 

Esto ha sido derogado en parte, pues si bien el juez deberá pronunciarse sobre la responsabilidad civil, no podrá hacerlo en la misma sentencia, sino que deberá esperar la decisión sobre el delito para poder iniciar el procedimiento por la parte civil, según lo ha modificado el Código Orgánico Procesal Penal:

Artículo 47: La acción civil se ejercerá, conforme a las reglas establecidas por este Código, después que la sentencia penal quede firme, sin perjuicio del derecho de la víctima de demandar ante la jurisdicción civil.

Prescripción de las acciones

Las acciones penales y civiles derivadas de la Ley Penal del Ambiente, prescriben así:

Las penales:

1º. A los cinco (5) años, si el delito mereciere pena de prisión de más de tres (3) años;

2º. A los tres (3) años, si el delito mereciere pena de prisión de tres (3) años o menos, o arresto de más de seis (6) meses; y

3º. Al año, si el hecho punible sólo acarreare arresto por tiempo de uno (1) a seis (6) meses.

La pena de trabajos comunitarios prescribe en los mismos lapsos que la de arresto.

Las civiles, por diez (10) años.

No obstante, como quiera que las nuevas disposiciones del Código Orgánico Procesal Penal han modificado la oportunidad del ejercicio de la acción civil, es preciso notar cuándo comienza a correr el lapso:

Artículo 48: La prescripción de la acción civil derivada de un hecho punible se suspenderá hasta que la sentencia penal quede firme .

Las acciones provenientes de los actos administrativos creadores de obligaciones a cargo de los administrados, prescribirán en el término de cinco (5) años, salvo que en leyes especiales se establezcan plazos diferentes, tal como lo ha dispuesto el Artículo 70 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

Según el mismo artículo, la interrupción y suspensión de los plazos de prescripción se rigen por el Código Civil.

 

Responsabilidad por actos cometidos en el extranjero

 

El artículo 2 de la Ley Penal del Ambiente prevé el caso: «Si el hecho punible descrito por esta Ley se comete en el extranjero quedará sujeta a ella la persona responsable, cuando aquél haya lesionado o puesto en peligro, en Venezuela, un bien jurídico protegido en sus disposiciones.»

«En este caso, se requiere que el indiciado haya venido al territorio de la República y que se intente acción por el Ministerio Público. Requiérese también que el indiciado no haya sido juzgado por tribunales extranjeros, a menos que habiéndolo sido hubiere evadido la condena.»

 

Responsabilidad de las personas jurídicas

 

En cuanto a la responsabilidad de la persona jurídica, como ya mencionamos no existe ninguna duda en lo referente a infracciones administrativas ni, como consecuencia, en cuanto a la posibilidad de la aplicación de las sanciones administrativas. No ocurre lo mismo en lo relativo al delito, toda vez que ha sido jurisprudencia constante en Venezuela y principio aceptable en muchos países la exclusión de la responsabilidad penal de la persona jurídica, dados los elementos del tipo, tal y como se entiende en esos países incluida Venezuela, entre cuyos elementos son significativos los subjetivos, es decir, la culpabilidad, la capacidad sicológica, la capacidad de conocer y querer.

En la Ley Penal del Ambiente, todo lo relativo a la responsabilidad de las personas jurídicas quedó disminuido al punto de resultar desnaturalizado: se eliminó la responsabilidad penal de tales personas, quedando sólo la posibilidad de que sean sancionadas.

Pero se exigen tantos requisitos, aparentemente tres (los que corresponden a principios básicos) pero en la realidad resultan cinco, seis o siete, que prácticamente será imposible imponer alguna sanción a las corporaciones: a) cometerse el delito por decisión de sus órganos; b) en el ámbito de la actividad propia de la entidad; c) con recursos sociales; d) en su interés exclusivo o preferente; e) que exista una persona natural responsable; f) que esa persona sea gerente, administrador o director de la entidad; g) para el emplazamiento de la persona jurídica debe haber quedado firme el auto de detención a la persona natural.

Con esta maniobra queda también desnaturalizada la propia ley. Sabido es que son las corporaciones las causantes de los mayores ilícitos ambientales, y ahora resulta casi imposible sancionarlas penalmente y ni siquiera queda la posibilidad de sancionarlas administrativamente (lo que no presenta ningún problema desde el punto de vista de la responsabilidad) por cuanto las conductas previstas en la Ley Penal del Ambiente salieron, lógicamente, del campo del Derecho Administrativo. En este, la responsabilidad es objetiva, vale decir, basta el desacato al precepto para que surja la responsabilidad, y así debería ser en caso de delitos ambientales, dado lo estipulado por la propia ley en su artículo primero.

No obstante es preciso aclarar que esta situación en lo que se refiere a los delitos ambientales cambió en los últimos años violentamente, toda vez que en la casi totalidad de los países latinoamericanos y Europa se reconoce la responsabilidad penal de la personas jurídica. España y Venezuela todavía se niegan a admitir tal responsabilidad.

También es fundamental referir que aunque en la Ley Penal del Ambiente se excluyó esa posibilidad, en algunas leyes recientes venezolanas se considera la aplicación de sanciones penales, cuando no se trate de penas corporales claro está, a las personas morales, como en la Ley de Sustancias, Materiales y Desechos Peligrosos.

Como ya se ha dicho, no está planteada en Venezuela la responsabilidad penal de la persona jurídica, salvo en dos leyes del año 2001 y eso para unos pocos delitos. Lo que sí se prevé es la responsabilidad de los representantes, lo que no soluciona el problema, pues así siempre resultará responsable una persona natural. Así lo dispone el artículo 4 de la Ley Penal del Ambiente:

Cuando los hechos punibles fueran cometidos por los gerentes, administradores o directores de personas jurídicas, actuando a nombre o en representación de éstas, aquellos responderán de acuerdo a su participación culpable y recaerán sobre las personas jurídicas las sanciones que se especifican en esta Ley.

Responsabilidad en caso de pluralidad de agentes, por daños de efectos futuros y de daños de efectos acumulativos

Estos tres asuntos ocuparían ellos solos el espacio disponible para tratar la responsabilidad ambiental en general. Son asuntos extremadamente complejos y que en la legislación venezolana, y aún menos en la jurisprudencia, no han encontrado todavía un tratamiento.

En el primer caso, no estamos refiriéndonos a la corresponsabilidad, lo cual debería tratarse de acuerdo a los principios básicos sobre la materia, sino a la diversidad de agentes degradantes o lesivos, que individualmente podrían se inocuos pero que combinados podrían tener un efecto dañoso. Podrían verse comprometida la responsabilidad del Estado, en caso de que haya suministrado los respectivos permisos sin analizar los efectos que sumados podrían generar. Pero podría darse el caso de que los particulares, o uno de ellos, hayan actuado con prescindencia de los permisos, y el asunto no es fácil de resolver.

El problema se presenta, a nuestro modo de ver, más arduo, cuando nos referimos a los daños de efectos futuros o de efectos acumulativos. Queden por aquí estos temas, sin resolver, ni tan siquiera adelantar una posible solución jurídica, como acicate a nuevas investigaciones.

 

Leyes ambientales

 

Los textos jurídicos cuyos mandatos pueden tener repercusión en caso de una intervención ambiental es muy amplio y variado, desde la definición de los organismos y entidades que tienen competencia directa sobre el mismo ya en su desarrollo y administración, hasta la protección, reglamentación y regulación de su uso. Nos limitaremos a textos como la Carta Magna, sustento de todo el ordenamiento y que comprende lo relativo a la responsabilidad del Estado; a los de carácter general, como las leyes orgánicas del Ambiente, de Procedimientos Administrativos y de la Administración Pública, y el Código Civil, por contener principios básicos en el asunto y a los que contienen sanciones.

Constitución G. O. Nº 36.860 del 30 diciembre 1999

Texto fundamental de la República, es el conjunto de normas que tiene como objetivo regir la organización, el funcionamiento, los fines, propósitos y razones del país. Constituye la base de toda la organización política del país, por lo que está por encima de todas las otras leyes, las cuales no podrán contener disposiciones contrarias a ella.

La relevancia que la Constitución Bolivariana otorga a los asuntos ambientales es para reflexionar: más de treinta artículos y el preámbulo tocan el asunto, y no en materias de poca monta. Todo lo contrario, en primer término, el ambiente aparece como eje transversal a lo largo de todo el texto, y, en segundo término, en lugar de privilegio: como fundamento de la seguridad del Estado, elevándolo a la categoría de bien jurídico protegido, digno de tutela penal y con valor per se; consagrándolo como un derecho fundamental, equivalente a la vida e incluso por encima del derecho a la propiedad, a la salud y a la educación; considerándolo como fin del Estado, como fundamento de la seguridad de la Nación y como fundamento del régimen socioeconómico de la República; adoptando la planificación como herramienta fundamental de la gestión ambiental; adoptando el modelo económico del desarrollo sustentable, lo que se traduce en un desarrollo ambientalmente aceptable; incluyendo a los recursos naturales como parte integrante de la soberanía; declarando todas las aguas del dominio público del Estado; incorporando como obligación del Estado y de los particulares la protección del ambiente; incluyendo el ambiente como una de las limitaciones para ejercer actividades lucrativas; consagrando el derecho al ambiente como un derecho transgeneracional; reconociendo los conocimientos y culturas tradicionales de los pueblos indígenas; haciendo obligatoria la educación ambiental en todos los niveles de la educación; admitiéndolo como una de las bases para favorecer la integración latinoamericana y caribeña e, incluso, declarándolo como circunstancia suficiente para dictar estado de excepción.

 

Leyes de contenido general

 

Ley Orgánica del Ambiente G.O. 31.004 del 16 de junio de 1976

Es una ley cuadro o ley base, es decir, únicamente establece las grandes directrices que van luego a ser desarrolladas por textos especiales. Su objeto primordial es establecer los lineamientos y principios rectores para la conservación, defensa y mejoramiento del ambiente en beneficio de la calidad de la vida, todo ello dentro de la política del desarrollo integral de la Nación.

Esta ley declara de utilidad pública la conservación, la defensa y el mejoramiento del ambiente, lo cual permite la realización inmediata de la expropiación sin declaratoria previa de utilidad pública por parte de la Asamblea. Todos los principios generales acerca de la responsabilidad se encuentran en este texto, como pudimos apreciar en la segunda parte.

 

Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. G.O. 2.218 extra. del 1º de julio de 1981

 

Con rango de ley orgánica, está dirigida a la administración pública nacional y descentralizada y, en cuanto sea aplicable, a las administraciones estadales y municipales, Fiscalía y Contraloría General de la República.

Los principales aspectos que trata son: régimen del derecho de dirigir instancias y peticiones a la Administración; régimen del acto administrativo, no sólo en su definición sino en cuanto a sus requisitos y efectos; principios reguladores del acto administrativo; principios reguladores de la actividad administrativa; tipos y fases de los procedimientos; recursos administrativos.

Este texto es de relevancia, pues toda la actividad de la Administración y de los administrados en sus relaciones con la Administración Pública, y lógicamente lo concerniente a la parte procedimental de la responsabilidad administrativa, debe ajustarse a sus principios y reglas.

 

Ley Orgánica de la Administración Pública G.O. 36850 del 14 de diciembre de 1999

 

Tiene por objeto determinar el número y organización de los ministerios y su respectiva competencia, así como también la organización y funcionamiento del Consejo de Ministros y de los demás órganos de la administración central.

En su artículo 46 señala como competencia del Ministerio Salud y Desarrollo Social los programas de saneamiento y contaminación ambiental referidos a salud pública; el suministro de agua potable; y la formulación de normas técnicas sanitarias en materia de edificaciones e instalaciones para uso humano.

El artículo 48 dispone que corresponde al Ministerio de Infraestructura todo lo relacionado con la materia de vialidad, de circulación, tránsito y transporte terrestre, acuático y aéreo; puertos, muelles y demás obras, instalaciones y servicios conexos; terminales de pasajeros en general; proyectos y realización de obras para el aprovechamiento de los recursos hídricos; la política habitacional y de financiamiento de viviendas; la coordinación del crédito del Estado para el financiamiento de la vivienda; la organización de los asentamientos de la comunidad; el equipamiento urbano; el uso de la tierra urbana; el establecimiento de normas y procedimientos técnicos para obras de ingeniería, arquitectura y urbanismo; para el mantenimiento de construcciones para el desarrollo urbano y edificaciones; la construcción y mantenimiento de las obras de infraestructura vial, de equipamiento del territorio nacional y redes que conectan las distintas regiones y ciudades del país y otras competencias atribuidas por ley. Igualmente otorga competencias en materia de radioactividad al Ministerio de Energía y Minas.

En el artículo 50 observamos las competencias atribuidas al Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales: el ejercicio de la autoridad nacional de las aguas; la planificación y ordenación del territorio; la administración y gestión de las cuencas hidrográficas; la conservación, defensa, manejo, restauración, aprovechamiento, uso racional y sustentable de los recursos naturales y de la biodiversidad; la evaluación, vigilancia y control de las actividades que se ejecuten en todo el territorio nacional, en especial en las áreas urbanas y marino-costeras, capaces de degradar el ambiente; y otras competencias atribuidas por ley.

Por último, el artículo 52 establece que el Ministerio de Planificación y Desarrollo deberá ejercer lo correspondiente a la planificación física y espacial en escala nacional; la coordinación y compatibilización de los diversos programas sectoriales, estadales y municipales; la coordinación de las actividades de desarrollo regional.

 

Código Civil G.O. 2.990 extraordinario, del 26 de julio de 1982

 

Lo relativo a los bienes y a su propiedad se encuentra en este texto legislativo. Así podemos observar en el artículo 525 que: «Las cosas que pueden ser objeto de propiedad pública o privada son bienes muebles o inmuebles.» En virtud de lo señalado en el artículo 527, son bienes inmuebles por su naturaleza, entre otros, las lagunas, estanques, manantiales, aljibes y toda agua corriente.

Los bienes también se clasifican según las personas a que pertenecen. Así, pueden pertenecer «a la Nación, a los estados, a las municipalidades, a los establecimientos públicos y demás personas jurídicas y a los particulares» (artículo 538). Vale decir, los bienes pueden ser públicos o privados.

Pero los bienes públicos a su vez, también se clasifican en bienes del dominio público o del dominio privado: El artículo 539 dispone: «Los bienes de la Nación, de los estados y de las municipalidades son del dominio público o del dominio privado. Son bienes del dominio público: los caminos, los lagos, los ríos, las murallas, fosos, puentes de las plazas de guerras y demás bienes semejantes. No obstante lo establecido en este artículo, las aguas de los ríos pueden apropiarse de la manera establecida en el Capítulo II, Título III de este Libro. El lecho de los ríos no navegables pertenece a los ribereños según una línea que se supone trazada por el medio del curso del agua.» Eso es lo establecido en el Código Civil, pero ahora y por disposición de la Constitución Bolivariana, todas las aguas son públicas, lo cual ya vimos supra.

En el artículo 540 observamos que “Los bienes del dominio público son de uso público o de uso privado de la Nación, de los estados y de las municipalidades”.

Según el artículo 542 «los bienes del dominio público son inalienables; los del dominio privado pueden enajenarse de conformidad con las leyes que les conciernen», es decir, los bienes del dominio público se encuentran fuera del comercio, al contrario de los bienes del dominio privado.

Por supuesto, todo lo relativo a la responsabilidad civil está regulado por esta norma, lo cual fue tratado supra.

 

Leyes sancionatorias

De carácter administrativo

 

Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio. G.O. 3.238 extra. del 11 de agosto de 1983

Tiene como objeto establecer las disposiciones que regirán el proceso de ordenación del territorio en concordancia con la estrategia de desarrollo económico y social a largo plazo de la Nación.

La ley establece un régimen de aprobaciones (si se trata de entes públicos los solicitantes) y de autorizaciones (si se trata de particulares) en caso de realizarse actividades que impliquen ocupación del territorio.

Algunas de las áreas bajo régimen de administración especial se rigen por este texto, por lo que en determinados casos tendrá aplicación, como las zonas reservadas para la construcción de presas y embalses; hábitat acuáticos especiales para explotación o uso intensivo controlado; áreas terrestres y marinas con alto potencial energético y minero; zonas de aprovechamiento agrícola; planicies inundables; áreas rurales de desarrollo integrado; áreas de protección y recuperación ambiental; sitios de patrimonio histórico cultural o arqueológico; reservas nacionales hidráulicas; áreas de protección de obras públicas; áreas boscosas bajo protección.

Por el incumplimiento a los planes de ordenación del territorio, además de multas hasta por medio millón de bolívares, la ley prevé la inhabilitación hasta por un período de dos (2) años para obtener las autorizaciones previstas en esta Ley; el comiso de los instrumentos y maquinarias con los que se cometió la infracción; demolición a costa del sancionado, de las obras y construcciones realizadas; efectiva reparación del daño causado.

 

Ley Forestal de Suelos y de Aguas. G.O. 1.004 extra. 26-01-66

 

Tiene por objeto la conservación, fomento y aprovechamiento de los recursos naturales que en ella se determinan y los productos que de ellos se derivan. Contiene, como la posterior Ley Orgánica del Ambiente, una declaración de utilidad pública sobre la protección de las cuencas hidrográficas, las corrientes y caídas de agua, los parques nacionales, monumentos naturales, zonas protectoras, reservas de regiones vírgenes y reservas forestales. Establece toda una serie de controles de la explotación y utilización de los recursos naturales renovables a través del otorgamiento de permisos, concesiones y contratos y de sanciones en caso de incumplimiento de sus disposiciones.

Si bien se refiere también a los suelos y a las aguas, está fundamentalmente dirigida a la protección forestal y abunda en lo referente a los parques nacionales, zonas protectoras, cuencas hidrográficas, reservas forestales, aprovechamiento forestal e incendios de vegetación. Es igualmente importante en lo que concierne a usos y actividades a realizarse en parques nacionales, reservas forestales, zonas protectoras, monumentos naturales, figuras presentes en el sector.

Las multas son sumamente bajas, hoy en día lo equivalente a 40 dólares estadounidenses, pero contiene sanciones reales, dirigidas al objeto que sufrió el daño o que lo causa, como restauraciones y decomisos, y subsisten algunas sanciones privativas de libertad para algunos delitos que no fueron derogados por la Ley Penal del Ambiente.

 

Ley de Protección a la Fauna Silvestre G.O. 29.289 del 11 de agosto de 1970

 

Rige la protección racional de la fauna silvestre y de sus productos, regula lo concerniente a la ordenación y manejo de la fauna silvestre, reservas, refugios y santuarios de la fauna silvestre; el ejercicio de la caza, zonas y épocas de veda y caza; movilización y comercio de la fauna silvestre y sus productos; animales de caza y de prohibida caza; métodos y sistemas de caza; administración y guardería de la fauna silvestre y disposiciones penales.

Define lo que se considera fauna silvestre (los mamíferos, aves, reptiles y batracios que viven libremente y fuera del control del hombre, en ambientes naturales y que no pueden ser objeto de ocupación sino por la fuerza; y los animales de igual naturaleza amansados o domesticados, que tornen a su condición primitiva).

Igualmente se pronuncia sobre productos de la fauna silvestre (carne, huevos, pieles, cueros, plumas y demás productos), caza (búsqueda, persecución, acoso, aprehensión o muerte de animales de la fauna silvestre y la recolección de los productos derivados de ellos), equipo de caza (armas de caza y su amunicionamiento, jaulas, trampas o cualquier otro implemento para cazar animales vivos o muertos, excluidos los perros de caza y los de cobro de piezas de caza). Las áreas bajo régimen de administración especial relativas a fauna, como reservas, refugios y santuarios de fauna, se regulan por esta ley.

Las sanciones tienen el mismo monto que las de la Ley Forestal, pero nunca contuvo sanciones penales.

 

Decreto con fuerza de Ley de Pesca y Acuacultura. G.O. 37.323, 13 de julio 2001

 

Este Decreto Ley modifica la vieja ley que venía regulando las actividades pesqueras y acuícola en el país desde 1944.

El Decreto Ley protege al medio ambiente acuático y la biodiversidad. También abre oportunidades a los sistemas de producción pesqueros que en el país presentan posibilidades reales de desarrollo futuro. Se ha concebido como un instrumento legal de equilibrio entre los diferentes usuarios de los recursos hidrobiológicos de propiedad del Estado, dando una importancia especial al pescador artesanal.

Establece una distribución de competencias en la materia pesquera y acuícola entre los distintos órganos del Estado. Se define claramente las funciones que desempeñará el Instituto Nacional de la Pesca y Acuacul- tura, nuevo ente rector de la pesca, acuacultura y actividades conexas del país.

El cuerpo normativo esta integrado por 99 artículos divididos en 10 Títulos así como Disposiciones Transitorias, Derogatorias y Finales.

En el Título I, se definen los objetivos y finalidades y se definen el interés publico y estratégico de los recursos pesqueros y acuícolas, la acuacultura y la pesca y el ámbito de aplicación del Decreto Ley.

El Título II presenta las definiciones más importantes para un mejor entendimiento, desde el punto de vista técnico, de algunos términos utilizados en su contenido; VG: Recursos hidrobiológicos, recursos pesqueros, recursos acuícolas, pesca, pesca responsable, caladero de pesca artesanal, asentamiento, acuacultura, buque pesquero, tapas o tapizas y actividades conexas.

En el Título III se establecen los conceptos generales sobre pesca, acuacultura y actividades conexas y las condiciones de transporte y comercialización de ciertos recursos vitales para los pescadores artesanales.

En el Título VI se contemplan programas de apoyo para el subsector pesquero entre los cuales la pesca artesanal tendrá prioridad. Igualmente, la pesca artesanal recibirá, junto con la acuacultura, un tratamiento especial en los programas de financiamiento.

El Título IV se dedica a los aspecto institucionales.

En el Titulo X se establece todo lo concerniente a las labores de inspección, vigilancia y control de las actividades pesqueras, acuícolas y conexas a realizar por el Instituto Nacional de la Pesca y Acuacultura y otros órganos competentes. Se incluye la descripción de los distintos tipos de sanciones y el monto de las multas a los usuarios que hayan cometido infracciones. Prevé únicamente sanciones administrativas, concretamente multas, suspensión temporal de las autorizaciones y comiso. Se presenta, en detalle, el procedimiento a seguir para conocer de la comisión de alguna de las infracciones previstas en el presente Decreto Ley.

 

Decreto con Fuerza de Ley de Zonas Costeras. G.O. Nº 37.319, 7 de noviembre de 2001

 

Se establece mediante este Decreto Ley una herramienta de planificación: la gestión integrada de las zonas costeras, como un proceso dinámico de administración donde a través del desarrollo e implementación de una estrategia de coordinación interinstitucional y participación ciudadana, se procura la debida utilización sustentable de los recursos naturales en armonía con los recursos socio-culturales de las zonas costeras.

Tiene por objeto establecer las disposiciones que regirán la administración, uso y manejo de las costas y riberas, a objeto de su conservación y aprovechamiento sustentable, como elementos de especial importancia para el desarrollo nacional. Entre sus principales innovaciones se hallan las siguientes: La definición integral de las costas y riberas de la República como las zonas costeras y el señalamiento de los ecosistemas, elementos geomorfológicos y geográficos que la integran.

Se establece que el Plan de Ordenación y Gestión Integrada de la Zona Costera, estará sujeto a las normas que rigen el Sistema Nacional de Planificación, y al mismo, los particulares y organismos de la Administración Pública Nacional deberán ajustar su actuación.

Se desarrolla el principio conservacionista indicado en el artículo 127 de la Constitución sobre la protección especial a las costas como una obligación fundamental del Estado, con la activa participación de la sociedad.

Se prohíbe o restringe, según los casos, la construcción de instalaciones e infraestructuras o colocación de vallas que afecten el valor paisajístico de la zona, el aparcamiento y circulación de vehículos de motor, la disposición final de escombros o desechos domésticos de cualquier índole, la generación de ruidos capaces de generar molestias a las personas en las playas o balnearios y la extracción de arena y otros minerales.

Establece únicamente sanciones administrativas que pueden consistir en multas; suspensión, revocación o rescisión de las autorizaciones y concesiones; inhabilitación parcial hasta por dos años para obtener las concesiones o autorizaciones; e indemnización de los daños irreparables. Igualmente prevé un incremento de las sanciones pecuniarias previstas en la ley, cuando la comisión de las infracciones se cause daños ambientales a las zonas costeras, hasta cinco mil unidades tributarias. Estipula un procedimiento claro sobre sus aplicaciones, teniendo como principio básico la obligación de reparar los daños causados o indemnizar los daños irreparables, o la restitución del ambiente a su estado original, según sea el caso.

Se indica en el Decreto Ley, de manera precisa, lo referente al dominio público de la República sobre parte de la franja terrestre y la franja acuática de las zonas costeras, la cual, en el caso de los lagos y ríos, será determinado en la ley y desarrollado en el Plan de Ordenación y Gestión Integrada de las Zonas Costeras.

Se crea la Unidad Técnica de las zonas costeras, dependiente del Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales,

Deroga la Ley de Conservación y Saneamiento de Playas, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Número 36.976 de fecha 20 de junio de 2000, y el Decreto 623, del 7 de diciembre de 1989, publicado en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela Número 4.158 Extraordinario del 25 de enero de 1990.


De carácter penal

 

Ley Penal del Ambiente G.O. 4.358 extr. de 3 de enero de 1992

 

Garantiza y asegura las normas de protección al ambiente que se encuentran contenidas en otras leyes, reglamentos y resoluciones. No contiene ningún tipo de normas técnicas, sólo prevé las sanciones por el incumplimiento a las otras normas y por las conductas allí consagradas como delitos ambientales.

La mayoría de las sanciones allí previstas son para las infracciones de normas que se encuentran fuera de esa ley, pero aunque pocas, la Ley también contiene sanciones para conductas que no violan otras leyes o decretos, sino delitos contemplados allí solamente, como los delitos de incendio.

Es decir, lo que se debe tener en cuenta no es la Ley Penal del Ambiente sino las normas técnicas al respecto. Por supuesto, la Ley Penal del Ambiente tiene importancia indirectamente, porque ella viene a garantizar el cumplimiento de aquellas otras normas, que de lo contrario carecerían de la norma penal correlativa para el caso de su incumplimiento, esto es, cuando falla la prevención.

 

Ley de Diversidad Biológica G.O. 5.468 extr, 24 de mayo de 2000

 

De los trece artículos que describen conductas sancionadas, cuatro imponen sanciones privativas de libertad.

Artículo 120: El funcionario que reconozca derechos de propiedad intelectual sobre muestras modificadas o parte de ellas, cuando las mismas hayan sido adquiridas en forma ilegal, será sancionado con prisión de seis (6) meses a un (1 año) y multa de cien (100) a trescientas (300) unidades tributarias, así como la suspensión por un (1) año para el ejercicio de funciones o cargos públicos.

Artículo 123: Si la liberación del material genético modificado causare daños a la salud humana, los responsables serán sancionados con pena de prisión de cuatro a seis años y multa de un mil a tres mil unidades tributarias.

Artículo 124: Quien realizando actividades de investigación científica o desarrollo tecnológico, causare daños graves a la diversidad biológica, será sancionado con pena de prisión de tres meses a un año y multa de quinientas (500) a un mil (1000) unidades tributarias. En todo caso se requerirá del informe técnico previo de la Oficina Nacional de Diversidad Biológica.

Artículo 125: Quien realizando actividades de investigación científica o desarrollo tecnológico, en contravención a las disposiciones previstas en esta Ley, causare daños a la salud humana, será sancionado con pena de prisión de tres a cuatro años y multa de mil a tres mil unidades tributarias.

El resto sólo contempla sanciones pecuniarias, no obstante, todas son de carácter penal, es decir, deberán ser aplicadas por los jueces penales. Ello se deduce, no sólo de la mezcla de las disposiciones sino de que el artículo 126 ordena expresamente que tales sanciones se impondrán conforme con las previsiones contenidas en la Ley Penal del Ambiente.

 

Ley sobre sustancias, materiales y desechos peligrosos. G.O. Nº 5.554 extraordinario del 13 de noviembre del 2001

 

Tiene por objeto regular la generación, uso, recolección, almacenamiento, transporte, tratamiento y disposición final de las sustancias, materiales y desechos peligroso, así como cualquier otra aparición que los involucre, con el fin de proteger la salud y el ambiente. Contiene una serie de definiciones como almacenamiento, aprovechamiento, desecho, disposición final. Trata sobre los desechos provenientes de establecimientos de salud, materiales radiactivos y plaguicidas.

Al menos en la parte sancionatoria, lejos de solucionar las fallas que en la materia tenía la ley Penal del Ambiente, y lógico que así fuera, pues ya han pasado 10 años de su entrada en vigencia, trae mayor confusión. Por otro lado, no todas las conductas pueden sancionarse penalmente por lo que una buena ley paralela que contenga las sanciones por faltas se hace también esencial. Se perdió una magnífica oportunidad de llenar esa laguna existente, toda vez que no se encuentran previstas en ningún texto legal las infracciones administrativas en materia de desechos peligrosos. Los artículos 78 al 85 son los dedicados a las sanciones, que van de 50 a 8.000 unidades tributarias, las pecuniarias, y de tres meses a ocho años, las privativas de libertad.

Las conductas tipificadas como delitos son: usar, manejar, generar sustancias, materiales o desechos peligrosos sin estar registrado por ante el organismo competente; permitir la realización de actividades tipificadas como delitos en la presente ley; introducir desechos peligrosos al país; generar, usar o manejar desechos peligroso; transformar desechos peligroso de modo que impliquen el traslado de elementos contaminantes a otro medio receptor; desechar o abandonar materiales o desechos clasificados como peligrosos de modo que puedan contaminar el ambiente; mezclar desechos de tipo doméstico con desechos industriales o comerciales y disponerlos en rellenos sanitarios o vertederos no construidos especialmente para tal fin; construir, operar o mantener lugares para la disposición de desechos peligrosos sin autorización; operar, mantener o descargar desechos peligrosos en sitios no adecuados; omitir las acciones previstas en los planes para el control de emergencias; exportar desechos peligrosos en contravención a las disposiciones de la Ley; procesar, almacenar, transportar o comercializar materiales peligroso en contravención a las disposiciones de esta Ley y detener, importar, fabricar, transportar, distribuir, almacenar, comercializar, ceder o emplear con fines comerciales, industriales, científicos, médicos y otros semejantes, aparatos o sustancias capaces de emitir radiaciones ionizantes, electromagnéticas o radiactivas que puedan causar daños a la salud.

 

Conclusiones

 

La responsabilidad por daños ocasionados al ambiente tiene su fundamento primario en el reconocimiento del ambiente como un bien jurídico, que data en Venezuela de 1976 y que recientemente fue acogido como principio constitucional.

Esa responsabilidad se genera tanto para los particulares como para el Estado. Para los primeros puede ser civil, originada en un daño a un bien ambiental y que se concreta en la reparación del daño; administrativa, originada en la violación de una norma y que va a traducirse en una sanción administrativa, o penal, nacida de la comisión de un delito ambiental y que va a tener como consecuencia una sanción penal.

Para el Estado, esa responsabilidad encuentra su origen en la consagración del derecho a un medio sano y ecológicamente equilibrado como un derecho humano fundamental y en la obligación del Estado de garantizar a los ciudadanos el ejercicio de este derecho.

Aunque el Derecho Ambiental es eminentemente preventivo, es preciso contar con que esa prevención falle, aun cuando no fuera más que por actos accidentales, y se produzcan lesiones al entorno, por ello es preciso que la legislación ambiental contemple de manera clara los postulados relativos al tema de la responsabilidad, y así mismo concientizar tanto a las autoridades encargadas de vigilar su cumplimiento como a los particulares que han sufrido mermas económicas por lesiones a bienes ambientales o que han visto cercenado su derecho fundamental a un medio ambiente sano, a fin de buscar las mejores soluciones para revertir las situaciones de peligro o de deterioro.

En materia civil esa responsabilidad es genérica, la pautada en el Código Civil. En materia penal hasta hace poco se contaba en Venezuela únicamente con la Ley Penal del Ambiente, y hoy en día otros tres textos contiene normas penales.

Casi podríamos decir que existen sólo tres textos que incluyen sanciones administrativas ambientales: la Ley Forestal de Suelos y de Aguas, la Ley de Protección a la Fauna Silvestre y la Ley de Pesca y Acuacultura. La Ley de Zonas Costeras contiene gravísimos defectos de técnica legislativa que la hacen inoperante en materia de sanciones.

Con todo, la prevención y la represión de las agresiones al ambiente se realizan, a mi modo de ver muy eficazmente, por parte de los organismos de la administración, concretamente el Ministerio del Ambiente, pues los otros ministerios que tienen alguna competencia, como es el caso del de Energía y Minas, en caso de radiactividad, y otros como Salud y Desarrollo Social y Producción y Comercio, en materia ambientales es poco lo que hacen, con otro órgano de guardería ambiental como es la Guardia Nacional, a través de medidas de policía, que, por supuesto, se aplican en ausencia de delito o infracción para restablecer el orden público, en este caso, el orden público ambiental.

Esas alteraciones a la normalidad, al orden público ambiental, que no llevan aparejadas una sanción, pueden acarrear medidas como la suspensión del permiso con el que se actuó en caso de violación a las cláusulas o condiciones; cierre de la fábrica o establecimiento en caso de ausencia de permiso o violación a la normativa de carácter general, demolición en caso de construcciones ilegales, etc., medidas que no pueden confundirse con una sanción toda vez que no significan ni la disminución de un derecho ni la imposición de una obligación preexistentes, pero que son, ni qué decir, altamente disuasivas y reparadoras.

 

 

 

Periférico 5000, Col. Insurgentes Cuicuilco, C.P. 04530, Delegación Coyoacán, México D.F.
Última Actualización: 15/11/2007