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Los instrumentos económicos de la política ambiental

 

María del Carmén Carmona Lara

 

La Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA) establece:

Artículo 21.- La Federación, los estados y el Distrito Federal, en el ámbito de sus respectivas competencias, diseñaran, desarrollaran y aplicaran instrumentos económicos que incentiven el cumplimiento de los objetivos de la política ambiental, y mediante los cuales se buscara:

I.- Promover un cambio en la conducta de las personas que realicen actividades industriales, comerciales y de servicios, de tal manera que sus intereses sean compatibles con los intereses colectivos de protección ambiental y de desarrollo sustentable;

II.- Fomentar la incorporación de información confiable y suficiente sobre las consecuencias, beneficios y costos ambientales al sistema de precios de la economía;

III.- Otorgar incentivos a quien realice acciones para la protección, preservación o restauración del equilibrio ecológico. Asimismo, deberán procurar que quienes dañen el ambiente, hagan un uso indebido de recursos naturales o alteren los ecosistemas, asuman los costos respectivos;

IV.- Promover una mayor equidad social en la distribución de costos y beneficios asociados a los objetivos de la política ambiental, y

V.- Procurar su utilización conjunta con otros instrumentos de política ambiental, en especial cuando se trate de observar umbrales o limites en la utilización de ecosistemas, de tal manera que se garantice su integridad y equilibrio, la salud y el bienestar de la población.

 

Comentario

 

Los problemas ambientales se pueden interpretar, desde el punto de vista económico, como resultado de fallas en los mercados, carencia de información, diseños institucionales y de política, que se traducen en la transferencia de costos de quienes los provocan hacia otros sectores de la sociedad o incluso, a las generaciones futuras. Es decir, desde la perspectiva del sistema económico, los problemas ambientales son problemas económicos y externalidades que deben corregirse.

La corrección de estas externalidades equivale a lograr que quienes generan costos a daños ambientales los asuman, lo cual puede lograrse a través de diferentes medios, como el establecimiento de regulaciones y su aplicación coercitiva, el convencimiento y la cooperación, o bien, a través de instrumentos económicos, o una combinación adecuada de ellos.

El propósito de los instrumentos económicos es internalizar los costos ambientales de las decisiones y actividades económicas. El objetivo fundamental de usar instrumentos económicos es alterar los precios relativos, para así asegurar que los diferentes usos que las economías hacen del medio ambiente reflejen completamente su escasez en el sistema de precios.

La promoción de la internalización de costos ambientales por medio de instrumentos económicos, tiene como propósito que los agentes reciban señales adecuadas desde el sistema de precios e incorporen entre sus objetivos o funciones de bienestar, motivaciones permanentes para hacer un manejo sustentable de los recursos naturales y para reducir la generación de contaminantes y residuos y con ello, los efectos ambientales negativos inherentes. El logro de este propósito implica diseñar e implementar un mecanismo automático de corrección que puede operar con una intervención mínima de parte de la administración pública o de la autoridad reguladora.

A corto plazo, debe de apoyarse el establecimiento gradual de los instrumentos económicos y mecanismos de mercado, mediante la reorientación de sus políticas, teniendo en cuenta los planes, las prioridades y los objetivos nacionales, a fin de establecer combinaciones eficaces de enfoques económicos, normativos y voluntarios; eliminar o reducir las subvenciones que no se ajusten a los objetivos del desarrollo sostenible; reformar las estructuras existentes de incentivos económicos y fiscales para alcanzar los objetivos del medio ambiente y el desarrollo; establecer un marco de políticas que aliente la creación de nuevos mercados en la lucha contra la contaminación y en la ordenación ecológicamente más racional de los recursos y lograr una estructura de precios coherente con los objetivos del desarrollo sostenible.

Es en la combinación de los esquemas de autorregulación ambiental y los normativos como los instrumentos económicos cumplen mejor con su cometido. Las leyes y los reglamentos relativos al medio ambiente son importantes, aunque no cabe esperar que por si solos resuelvan los problemas que plantean el medio ambiente y el desarrollo. Los precios, los mercados y las políticas tributaria y económica de los gobiernos desempeñan también un papel destacado en la configuración de las actitudes y los comportamientos relacionados con el medio ambiente.

Durante los últimos años, para dar solución a los problemas ambientales han recurrido cada vez con más frecuencia a enfoques económicos, incluidos los que se orientan al mercado. Entre los ejemplos se tiene el principio de «el que contamina paga» y el concepto más reciente de «el que utiliza los recursos naturales paga».

Dentro de un contexto económico, los enfoques económicos y orientados hacia el mercado pueden, en muchos casos, mejorar la capacidad para abordar las cuestiones del medio ambiente y el desarrollo. Esto se logra buscando soluciones eficaces en función de los costos, aplicando medidas integradas de prevención y control de la contaminación, promoviendo innovaciones tecnológicas, influyendo en el comportamiento ecológico del público y proporcionando recursos financieros para alcanzar los objetivos del desarrollo sostenible.

Para ello es preciso realizar una labor continua y coordinada para estudiar y lograr una utilización más eficaz y generalizada de los criterios económicos y orientados al mercado dentro de un marco amplio de políticas, leyes y reglamentos relacionados con el desarrollo y adecuados a las condiciones del país, como parte de un proceso general de transición a políticas económicas y ecológicas que sean complementarias y se refuercen mutuamente.

Con frecuencia, resulta más pertinente pensar en instrumentos económicos que configuren un marco de incentivos propicio a la convergencia de las decisiones privadas individuales con el interés ambiental colectivo. En el caso de proyectos complejos o aquellos que impliquen alto riesgo, cuya regulación no puede darse solamente a través de normas generales o de ordenamientos en los usos del suelo, conviene recurrir a la evaluación de impacto ambiental, que es un procedimiento muy minucioso de análisis para cada proyecto en el cual se identifican impactos potenciales específicos, así como medidas obligatorias que mitiguen, compensen o eviten los daños ambientales. Igualmente, en muchos casos resulta más efectivo aplicar condicionantes directas y de gran especificidad a ciertas actividades a través de licencias de funcionamiento y otro tipo de autorizaciones.

Los tres objetivos fundamentales, que deben de lograrse a través de los instrumentos económicos son los siguientes: incorporar los costos ambientales en las decisiones de productores y consumidores, a fin de invertir la tendencia a considerar el medio ambiente como «bien gratuito» y a traspasar esos costos a otros sectores de la sociedad, a otros países o a las generaciones futuras; avanzar más hacia la integración de los costos sociales y ecológicos en las actividades económicas de manera que los precios reflejen en forma adecuada la relativa escasez y el valor total de los recursos y contribuyan a prevenir la degradación del medio ambiente; e incluir, en los casos en que proceda, la utilización de principios del mercado en la redacción de instrumentos y políticas económicos relacionados con el desarrollo sostenible.

 

Concordancia

 

Ley de Planeación. Diario Oficial de la Federación 05-01-83.

Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. Diario Oficial de la Federación 29-12-76.

Ley para Regular las Agrupaciones Financieras. Diario Oficial de la Federación 08-07-90 (última reforma 04-06-01).

Ley del Mercado de Valores. Diario Oficial de la Federación 02-01-75 ultima reforma 01-06-00.

Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares del Crédito. Diario Oficial de la Federación 12-01-85.

Ley de Sociedades de Inversión. Diario Oficial de la Federación 04-06-00.

Ley Federal de Instituciones de Fianzas. 29-12-50; última reforma 16-01-02.

Ley General de Instituciones y Sociedades Mutualistas de Seguros. Diario Oficial de la Federación 31-08-35 (última reforma 16-01-02).

Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, aprobada y en proceso de publicación (dato al 31 de mayo de 2002).

Reglamento Interior de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales. Diario Oficial de la Federación 04-06-01.

También la LGEPPA establece lo siguiente:

Artículo 22. Se consideran instrumentos económicos los mecanismos normativos y administrativos de carácter fiscal, financiero o de mercado, mediante los cuales las personas asumen los beneficios y costos ambientales que generen sus actividades económicas, incentivándolas a realizar acciones que favorezcan el ambiente.

Se consideran instrumentos económicos de carácter fiscal, los estímulos fiscales que incentiven el cumplimiento de los objetivos de la política ambiental. En ningún caso, estos instrumentos se establecerán con fines exclusivamente recaudatorios.

Son instrumentos financieros los créditos, las fianzas, los seguros de responsabilidad civil, los fondos y los fideicomisos, cuando sus objetivos estén dirigidos a la preservación, protección, restauración o aprovechamiento sustentable de los recursos naturales y el ambiente, así como al financiamiento de programas, proyectos, estudios e investigación científica y tecnológica para la preservación del equilibrio ecológico y protección al ambiente.

Son instrumentos de mercado las concesiones, autorizaciones, licencias y permisos que corresponden a volúmenes preestablecidos de emisiones de contaminantes en el aire, agua o suelo, o bien, que establecen los limites de aprovechamiento de recursos naturales, o de construcción en áreas naturales protegidas o en zonas cuya preservación y protección se considere relevante desde el punto de vista ambiental.

Las prerrogativas derivadas de los instrumentos económicos de mercado serán transferibles, no gravables y quedaran sujetos al interés publico y al aprovechamiento sustentable de los recursos naturales.

 

Comentario

 

Durante décadas, las estrategias y políticas de desarrollo subestimaron los costos económicos y sociales del crecimiento demográfico, la desigual distribución territorial de la población, el impacto de las actividades productivas y la urbanización sobre la calidad del aire, el agua y los suelos, soslayando las implicaciones de la degradación y destrucción de los recursos naturales. La disparidad de desarrollo económico a nivel regional, el progresivo empobrecimiento del campo y la carencia de una estrategia de desarrollo regional integral y balanceada, han contribuido a incrementar los problemas ambientales del desarrollo. Para revertir esta tendencia es necesario crear nuevos mecanismos institucionales de gestión ambiental, unos de ellos son los instrumentos económicos.

Es importante señalar que los instrumentos económicos son una forma de expresión del esquema de estímulo-recompensa, que se ha desarrollado en los últimos años como una forma más eficaz para el cumplimiento de la normatividad y el logro de los principios y metas que en materia de medio ambiente se salvaguardan en el derecho ambiental.

El esquema tradicional de comando-control tiene como principal figura la norma y las diferentes formas de exigir su cumplimiento, El llamado «enforcement» en materia ambiental no necesariamente es lo más benéfico para el ambiente y sus formas de protección. La regulación y normatividad ambiental funciona en tanto se cumplen, castigan y aplican las sanciones previstas en caso de ir en contra de ellas. Los instrumentos económicos superan este esquema y se basan en que la conducta prevista en la norma será obedecida en virtud de que genera una ganancia a quien la cumple, es decir obedezco para ganar un premio y esto estimula mi actuación. Sin embargo ninguno de los dos esquemas comando y control y estímulo-recompensa pueden subsistir aisladamente, más bien se complementan y a esta postura es a la que se adhiere la Ley en especial cuando señala entre los instrumentos económicos a los normativos que en una posición extrema de autorregulación y de estímulo no debería de ser considerada.

Muchos de los detractores del esquema de control han creado un halo de ventajas a los instrumentos económicos, se dice que las fuerzas del mercado y el interés de la ganancia bastan para inducir al cumplimiento de estándares ambientales, sin embargo deben de desnitrificar a estos instrumentos ya que de igual forma que el esquema de control no resuelven todos los problemas ambientales. Podemos decir que en el futuro estaremos aplicando combinaciones cada vez más exitosas de los esquemas y el presente trabajo parece ser la base que dé fundamento a esta tendencia.

El diseño de instrumentos económicos que apoyen y complementen la regulación ambiental, debe de generar un marco de estrecha colaboración con instituciones públicas y privadas en que se buscará promover: impuestos y derechos ambientales; mercados de derechos transferibles; sobreprecios para generar fondos en fideicomiso; sistemas de depósito-reembolso; fianzas y seguros; derechos de uso de recursos e infraestructura; contratos privados; licitaciones en el sector público; derechos de propiedad y concesiones.

Por ello, la Semarnat y la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) han promovido la elaboración de una agenda conjunta en la que se consideren propuestas relacionadas con este tipo de instrumentos. Igualmente, con la Secretaría de Economía se está trabajando en la inclusión de criterios ambientales para el diseño de instrumentos que fomenten la competitividad internacional de la planta productiva nacional.

Obviamente, ningún instrumento económico es útil en todo tiempo, proceso y lugar. Cada uno requiere ser utilizado de manera ponderada en diferentes etapas, mercados y sistemas de manejo, considerándolos siempre de manera complementaria o vinculada a un esquema regulatorio y normativo consecuente. La pertinencia en la aplicación de cada uno de los instrumentos va a depender de los costos administrativos, del monitoreo y control, de los objetivos específicos de política, del número de actores involucrados en cada proceso, la escala y el volumen de las operaciones, y de las condiciones biofísicas de los procesos.

Por ejemplo en el caso de las Áreas Naturales Protegidas entre los mecanismos de financiamiento establecidos bajo la Ley, se encuentran las inversiones públicas y privadas, creación de fideicomisos, establecimiento de estímulos fiscales e incentivos económicos. Desgraciadamente hay un gran desconocimiento de la riqueza natural que ofrecen las ANP en el ámbito local, regional y nacional. Sin embargo, en esta administración la Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas se ha comprometido a alcanzar una gestión integral y difundir su importancia a la sociedad en general.

 

Concordancia

 

Ley Federal de Derechos. Diario Oficial de la Federación 31-12-81.

Código Fiscal de la Federación. Diario Oficial de la Federación 31-12-81.

Ley de Ingresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 2001. Diario Oficial de la Federación 31-12-00.

Reglas de operación para el otorgamiento de subsidios para los Proyectos Comunitarios de los Programas de Desarrollo Regional Sustentable. PRODERS. Diario Oficial de la Federación 03-09-99.

LGEEPA

Artículo 22 bis.- Se consideran prioritarias, para efectos del otorgamiento de los estímulos fiscales que se establezcan conforme a la ley de ingresos de la federación, las actividades relacionadas con:

I.- La investigación, incorporación o utilización de mecanismos, equipos y tecnologías que tengan por objeto evitar, reducir o controlar la contaminación o deterioro ambiental, así como el uso eficiente de recursos naturales y de energía;

II.- La investigación e incorporación de sistemas de ahorro de energía y de utilización de fuentes de energía menos contaminantes;

III.- El ahorro y aprovechamiento sustentable y la prevención de la contaminación del agua;

IV.- La ubicación y renunciación de instalaciones industriales, comerciales y de servicios en áreas ambientalmente adecuadas;

V.- El establecimiento, manejo y vigilancia de áreas naturales protegidas, y

Vi.- En general, aquellas actividades relacionadas con la preservación y restauración del equilibrio ecológico y la protección al ambiente.

 

Comentario

 

Para el caso de la segunda fracción los programas de ahorro de energía han incorporado el enfoque ambiental no solo en la planeación de sus programas y proyectos, sino también en su evaluación. Desde hace varios años se trabaja en el desarrollo de proyectos de investigación y desarrollo tecnológico encaminados a la disminución de la contaminación ambiental causada por las centrales generadoras de energía eléctrica. De igual manera se ha promovido la cogeneración eléctrica, y se ha llevado electricidad y combustible a zonas rurales (alejadas de la red eléctrica) principalmente mediante el uso de energías renovables.

Francisco Dorantes nos propone una clasificación para un mejor entendimiento jurídico de los artículos relativos a los instrumentos económicos: a) el artículo 21 es una norma de competencia; b) el artículo 22 resulta ser una norma definitoria y clasificatoria y c) el artículo 22 bis es una norma articulada.

 

Concordancia

 

Ley Federal de Derechos. Diario Oficial de la Federación 31-12-81.

Código Fiscal de la Federación. Diario Oficial de la Federación 31-12-81.

Ley de Ingresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 2001. Diario Oficial de la Federación 31-12-00.

Reglas de operación para el otorgamiento de subsidios para los Proyectos Comunitarios de los Programas de Desarrollo Regional Sustentable. PRODERS. Diario Oficial de la Federación 03-09-99.

Acuerdo que establece las Reglas de Operación para el otorgamiento de subsidios del Programa de Desarrollo Institucional Ambiental. Diario Oficial de la Federación 13-03-02.

LGEEPA

Título primero

Disposiciones generales

Capítulo IV. Instrumentos de la política ambiental

Sección IV. Regulación ambiental de los asentamientos humanos

Artículo 23. Para contribuir al logro de los objetivos de la política ambiental, la planeación del desarrollo urbano y la vivienda, además de cumplir con lo dispuesto en el artículo 27 constitucional en materia de asentamientos humanos, considerara los siguientes criterios:

I.- Los planes o programas de desarrollo urbano deberán tomar en cuenta los lineamientos y estrategias contenidas en los programas de ordenamiento ecológico del territorio;

II.- En la determinación de los usos del suelo, se buscara lograr una diversidad y eficiencia de los mismos y se evitara el desarrollo de esquemas segregados o unifuncionales, así como las tendencias a la suburbanizacion extensiva;

III.- En la determinación de las áreas para el crecimiento de los centros de población, se fomentara la mezcla de los usos habitacionales con los productivos que no representen riesgos o daños a la salud de la población y se evitara que se afecten áreas con alto valor ambiental;

IV.- Se deberá privilegiar el establecimiento de sistemas de transporte colectivo y otros medios de alta eficiencia energética y ambiental;

V.- Se establecerán y manejaran en forma prioritaria las áreas de conservación ecológica en torno a los asentamientos humanos;

VI.- Las autoridades de la federación, los estados, el distrito federal y los municipios, en la esfera de su competencia, promoverán la utilización de instrumentos económicos, fiscales y financieros de política urbana y ambiental, para inducir conductas compatibles con la protección y restauración del medio ambiente y con un desarrollo urbano sustentable;

VII.- El aprovechamiento del agua para usos urbanos deberá incorporar de manera equitativa los costos de su tratamiento, considerando la afectación a la calidad del recurso y la cantidad que se utilice;

VIII.- En la determinación de áreas para actividades altamente riesgosas, se establecerán las zonas intermedias de salvaguarda en las que no se permitirán los usos habitacionales, comerciales u otros que pongan en riesgo a la población, y

IX.- La política ecológica debe buscar la corrección de aquellos desequilibrios que deterioren la calidad de vida de la población y, a la vez, prever las tendencias de crecimiento del asentamiento humano, para mantener una relación suficiente entre la base de recursos y la población, y cuidar de los factores ecológicos y ambientales que son parte integrante de la calidad de la vida.

 

Comentario

En general ha existido una franca aceptación, por parte de los encargados del diseño de políticas públicas, de que un adecuado desarrollo territorial es parte fundamental del bienestar económico y social de la población. Ello ha permitido el continuo, aunque lento, avance de las políticas públicas en pro del equilibro territorial. No obstante, existen algunos obstáculos que, sin ser determinantes, aún inciden en la falta de una completa aplicación de las políticas de carácter ambiental.

Algunos de ellos son: la existencia de intereses políticos antagónicos; falta de coordinación interinstitucional entre las dependencias encargadas de la planeación territorial a la que se suma una falta de «cultura ambiental» por parte de algunos tomadores de decisiones y el escaso o nulo conocimiento de los aspectos ambientales por parte de la población, así como el uso de metodologías de trabajo en muchos casos obsoletas a las cuales deben ceñirse los responsables de desarrollar las políticas y acciones en el sector, esto se une con la falta de canalización de recursos públicos tanto en magnitud, como en términos de temporalidad y la carencia de recursos económicos para la ejecución de las acciones recomendadas.

Cabe señalar que en nuestro país existe una falta de correspondencia entre la ubicación de la mayoría de los recursos naturales con que cuenta el país y la localización de los asentamientos humanos sobre el territorio. Se puede apreciar que en la esfera local, generalmente los asentamientos humanos se dan en zonas no aptas o de reserva ecológica que afectan al medio ambiente y hacen vulnerables a las poblaciones asentadas.

La falta de planeación o discontinuidad en los programas y acciones enfocados a la protección del medio ambiente; la falta de esquemas de recuperación de costos tanto financieros como operativos y administrativos o la no aplicación de estos y la falta de un mayor conocimiento y capacitación de los planificadores urbanos municipales y estatales sobre los aspectos ambientales, son también obstáculos para la integración de las dos políticas en las que se fundamenta la política de desarrollo sustentable, la ambiental y la territorial que incluye la de asentamientos humanos.

Para superar estas carencias y obstáculos se prevé adoptar algunas medidas entre las que destacan las siguientes: reforzar, mediante cursos de inducción, de capacitación, de posgrado, etcétera, la sensibilización de los tomadores de decisiones en relación con los aspectos ambientales; promover un mayor conocimiento y capacitación a los equipos locales de planeación del desarrollo urbano, e impulsar la consolidación de las actividades de la Red de Ciudades hacia la Sustentabilidad; continuar con las políticas encaminadas al fortalecimiento institucional de los Gobiernos Municipales, Estatales y de la Federación, principalmente de las áreas técnicas responsables de la planeación, la administración y operación de los sistemas de servicios; continuar y reforzar los trabajos abocados a conseguir una efectiva coordinación interinstitucional; fomentar que en los estudios y proyectos existan propuestas de recuperación de inversiones bajo el enfoque de desarrollo sustentable; crear y destinar más recursos financieros, materiales y humanos, al diseño y aplicación de políticas con enfoque ambiental, mediante enfoques de descentralización de las políticas públicas.

 

Concordancia

 

Artículos 27, 73 fracción XXIX C, 115, 122 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Ley General de Asentamientos Humanos. Diario Oficial de la Federación 21-07-93 (reformas: Diario Oficial de la Federación 05-08-94).

NOM-113-ECOL-1998. Que establece las especificaciones de protección ambiental para la planeación, diseño, construcción, operación y mantenimiento de subestaciones eléctricas de potencia o de distribución que se pretendan ubicar en áreas urbanas, suburbanas, rurales, agropecuarias, industriales, de equipamiento urbano o de servicios y turísticas. Diario Oficial de la Federación 26-10-98.

NOM-114-ECOL-1998. Que establece las especificaciones de protección ambiental para la planeación, diseño, construcción, operación y mantenimiento de líneas de transmisión y de subtransmisión eléctrica que se pretendan ubicar en áreas urbanas, suburbanas, rurales, agropecuarias, industriales, de equipamiento urbano o de servicios y turísticas. Diario Oficial de la Federación 23-11-98.

NOM-002-ECOL-1996. Que establece los límites máximos permisibles de contaminantes en las descargas de aguas residuales a los sistemas de alcantarillado urbano o municipal. Diario Oficial de la Federación 03-06-98.

Programa Nacional de Desarrollo Urbano 1995-2000. Diario Oficial de la Federación 27-03-96.

Ley de Desarrollo Urbano del Distrito Federal, Diario Oficial de la Federación 07-02-96.

Reglamento de la Ley de Desarrollo Urbano del Distrito Federal. Diario Oficial de la Federación 04-06-97.

Reglamento del Registro del Plan Director para el Desarrollo Urbano del Distrito Federal. Diario Oficial de la Federación 10-12-76.

 

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Última Actualización: 15/11/2007