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CAPÍTULO 1

EL DESARROLLO SUSTENTABLE EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE DESDE RÍO 1992 Y LOS NUEVOS IMPERATIVOS DE INSTITUCIONALIDAD

ROBERTO P. GUIMARÃES* Y ALICIA BÁRCENA**


INTRODUCCIÓN: LA PERCEPCIÓN SOBRE LOS DESAFÍOS AMBIENTALES

Los años noventa comenzaron con grandes cambios en la agenda internacional. El punto de inflexión fue la Cumbre de la Tierra, celebrada en Río de Janeiro en 1992, donde se sentaron las bases para una nueva visión mundial del desarrollo sostenible a través de convenciones como la de diversidad biológica y la del cambio climático. De este modo, la apertura de espacios para el desarrollo sostenible estuvo estrechamente vinculada con la evolución de la situación, de la agenda y de los desafíos ambientales en la última década y con los profundos cambios que la región ha experimentado, particularmente a partir de la intensificación del proceso de globalización (CEPAL 2001a). Ello ha reforzado la noción de fines de los ochenta relativa al agotamiento de los modelos económicos y de organización de la sociedad, a la par de las carencias de los estilos de desarrollo para responder a los nuevos retos, tal como indicaba la propia Resolución 44/228 de Naciones Unidas que convocó la Conferencia de Río. A estos estilos de desarrollo, a los problemas tradicionales de pobreza y desigualdad, se añaden ahora los límites y requisitos ecológicos y ambientales para lograr un crecimiento sostenible y equitativo durante el presente siglo. Si, por un lado, las necesidades de incrementar la riqueza nacional para satisfacer necesidades básicas de una población creciente pueden representar una presión aún más severa para la base de recursos naturales de la región, por el otro, el incremento de actividades extractivas e industriales provoca un deterioro aún más agudo en la capacidad de recuperación y regeneración de los ecosistemas que proveen los servicios ambientales.

La evolución en la forma de percibir los desafíos actuales permite hacer un balance positivo del entorno internacional en relación con el desarrollo sostenible. Se han incorporado nuevos conceptos como el de responsabilidad compartida aunque diferenciada, el principio quien contamina, paga y el principio precautorio. Se han incluido también nuevos actores no estatales, con especial peso para la comunidad científica y el sector privado, y se ha reforzado el papel de la sociedad civil en la búsqueda de soluciones para los desafíos del desarrollo sostenible (Bárcena 1999).

Es importante destacar que el surgimiento de nuevos actores no significa la superación o la disminución del papel del Estado. Por el contrario, crece el reconocimiento de que, pese a los vaivenes ideológicos de los últimos años, el Estado sigue teniendo una responsabilidad muy particular en materia regulatoria y de articulación entre los sectores productivos, comunitarios y sociales, en especial en educación, seguridad ciudadana y medio ambiente (Guimarães 1990 y 1996, BIRD 1997). De hecho, el papel del Estado es único porque trasciende la lógica del mercado mediante la salvaguardia de valores y prácticas de justicia social y de equidad, e incorpora la defensa de los derechos difusos de la ciudadanía; necesario, porque la propia lógica de la acumulación capitalista requiere de la oferta de “bienes comunes” que no pueden ser producidos por actores competitivos en el mercado e indispensable, porque se dirige a las generaciones futuras y trata de procesos ambientales que no pueden ser sustituidos por capital o tecnología. Ello cobra aún más importancia cuando se reconoce que la gobernabilidad, definida hasta hace muy poco en función de la transición de regímenes autoritarios a democráticos, o en función de los desafíos antepuestos por la hiperinflación, se funda hoy en las posibilidades de superación de la pobreza y de la desigualdad. Como indicaba en 1994 el Informe sobre el Desarrollo Humano del PNUD, nadie debiera estar condenado a una vida breve o miserable sólo porque nació en la clase equivocada, en el país incorrecto o con el sexo erroneo. Las nuevas bases de convivencia que proveen de gobernabilidad al sistema político requieren por tanto de un nuevo paradigma de desarrollo que coloque al ser humano en el centro de ese proceso, que considere el crecimiento económico como un medio y no como un fin, que proteja las oportunidades de vida de las generaciones actuales y futuras, y que, por ende, respete la integridad de los sistemas naturales que permiten la existencia de vida en el planeta.

Desde una perspectiva no tan positiva habría que recordar las advertencias surgidas a mediados de la década, en el sentido de evitar que la preocupación por los problemas ambientales en la escala global de lugar a la introducción de nuevas “condicionalidades” para la cooperación internacional. Del mismo modo, habría que resistir también las tendencias a reemplazar la ayuda al desarrollo sólo por el comercio, lo que se resumió en Río en la propuesta de trade, not aid (comercio, no ayuda). Por otra parte, en muchos sectores los principios de protección ambiental aún se consideran una restricción al desarrollo económico y social, lo que ha limitado la capacidad pública para detener el creciente deterioro de ecosistemas críticos y controlar la contaminación. El grueso de las políticas ambientales explícitas, así como los instrumentos de regulación directa e indirecta utilizados en la región son de carácter reactivo. Las políticas preventivas y de fomento tendentes a incrementar la calidad ambiental vinculada con la competitividad han recibido una atención mucho menor.


En resumidas cuentas, a diez años de Río 1992, América Latina y el Caribe apenas han iniciado la senda del desarrollo sostenible. La región asumió con entusiasmo los compromisos de la Cumbre, pero los logros son aún insuficientes. El proceso fue seguido no sólo por los gobiernos nacionales sino también por muchas organizaciones civiles y empresariales, universidades y centros de investigación, así como innumerables gobiernos locales, que se fueron involucrando cada vez más en su puesta en marcha. Sin embargo, restan muchos pasos por cumplir y nuevos desafíos por enfrentar, algunos de los cuales no existían al momento en que se celebró la Conferencia de Río. Esta realidad está creando imperativos adicionales y distintos de gestión ambiental global y por ende de cooperación internacional.

Por un lado, están llevando a los gobiernos a una actuación internacional más proactiva con el objetivo de proteger los bienes públicos globales a partir de esquemas multilaterales innovadores. Por otro lado, esta nueva era de cooperación está propiciando un rol cada vez más protagónico del sector privado, particularmente en el diseño e instrumentación de algunos acuerdos ambientales multilaterales y sus protocolos, tales como la Convención de Cambio Climático, el Protocolo de Kioto y la Convención de Diversidad Biológica y su Protocolo de Cartagena.

 

EVALUACIÓN DE LA SUSTENIBILIDAD EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE ENTRE RÍO 1992 Y JOHANNESBURGO 2002

 

El documento preparado por CEPAL y la Oficina Regional del PNUMA para la Conferencia Regional de América Latina y el Caribe preparatoria de la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Sostenible (Johannesburgo 2002), presenta un panorama de la situación en la región desde la Conferencia de Río (CEPAL-PNUMA 2001). Se ha nutrido de consultas nacionales y de reuniones subregionales, inéditas en procesos de este tipo, que han permitido elevar la dinámica participativa de los países e identificar las perspectivas de una plataforma de acción futura. Se ha contado también con una importante contribución de la sociedad civil gracias, entre otras cosas, a su participación en los consejos nacionales de desarrollo sostenible a nivel nacional y mediante los encuentros celebrados en ocasión de las reuniones subregionales.


En términos estrictamente económicos, los países de América Latina y el Caribe atravesaron en la década pasada una etapa de profundas reformas económicas centradas en una mayor apertura comercial, así como en la liberalización de los mercados financieros nacionales y de los flujos de capitales con el exterior, acompañadas de un papel preponderante de la iniciativa privada en la producción de bienes y servicios y en la provisión de servicios públicos y prestaciones sociales (CEPAL 2001a). A partir de 1990, la actividad productiva empezó a recuperarse y muchas de las presiones inflacionarias y desestabilizadoras se fueron abatiendo, dejando atrás la llamada década perdida en el desarrollo económico de la región. No obstante, los ritmos de crecimiento del conjunto de los países siguieron siendo significativamente inferiores a los alcanzados en las décadas anteriores a la crisis de la deuda, además de estar estrechamente vinculado a los ciclos internacionales de capital, imprimiéndole así un carácter de volatilidad al crecimiento económico. En general la carga tributaria sigue siendo baja y en un buen número de casos depende de ingresos volátiles con escaso dinamismo. Además, los grados de evasión y de elusión fiscal son elevados. La débil estructura fiscal de la mayoría de los países se combina con tasas de ahorro nacional inadecuadas, que no superan los niveles de los años ochenta, y con la persistente fragilidad de los sistemas financieros nacionales (CEPAL 2001b).

 

La situación social en América Latina y el Caribe en los años noventa se caracterizó por la consolidación de la transición demográfica y el progresivo envejecimiento de la población, el insuficiente dinamismo de la generación de empleo, la relativa reducción de la pobreza y el aumento de la desigualdad en varios países. Igualmente significativos han sido los avances en materia de equidad de género y la mayor participación de la mujer en el mercado de trabajo, la recuperación de la inversión social y la realización de importantes reformas en las políticas sociales (CEPAL 2001c). Mientras, se vuelve cada día más evidente que el proceso de crecimiento económico no baste para satisfacer los requerimientos sociales de la sostenibilidad resulta, más que de las tasas anuales de crecimiento, de un estilo de desarrollo en términos de los patrones de producción y consumo que engendra. Si bien la recuperación del crecimiento en la última década ha sido insuficiente para afrontar las crecientes necesidades de una población que sigue aumentando, esto no debiera soslayar los aspectos estructurales de la realidad socioeconómica de la región. Esto indica que los patrones históricos de acumulación y los estilos de desarrollo en el significado propuesto originalmente por la CEPAL (Pinto 1978) no han logrado cambiar las asimetrías sociales que se producen, aún en los períodos de auge del crecimiento. Ello pone de relieve, una vez más, por encima de los imperativos de crecimiento de corto plazo, la urgencia de introducir cambios estructurales profundos en los estilos de desarrollo vigentes.

Por último, en términos ambientales, pese al inmenso potencial ecológico de la región, la contaminación muestra signos de empeoramiento preocupante, producto del crecimiento económico, poblacional y de la profundización de ciertos patrones de producción y consumo. En términos generales, las causas de la creciente contaminación del aire, el suelo y el agua que experimenta la región y sus consecuencias sobre la salud están asociadas al proceso de urbanización no planificada y a la agricultura (PNUMA 2000). El considerable crecimiento urbano ha hecho que una gran proporción de la población de la región sufra las consecuencias del empeoramiento en la calidad del aire, de la contaminación por residuos sólidos y peligrosos, del deterioro de las zonas costeras y de la contaminación del agua. El hacinamiento y la falta de infraestructura propician el aumento de la exposición a contaminantes, por ello son los estratos más pobres los que suelen sufrir en mayor medida los efectos de la contaminación.

 

AVANCES INSTITUCIONALES EN LA GESTIÓN AMBIENTAL EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE

 

Los marcos regulatorios ambientales experimentaron un proceso de evolución importante en la última década (PNUD 1999). Entre los temas que presentan mayores avances en este periodo destacan la evaluación de impacto ambiental, el ordenamiento territorial, los nuevos delitos y responsabilidades penales por daño ambiental, las tasas de contaminación y otros instrumentos económicos, la consagración de acciones judiciales de defensa ambiental, los mecanismos de participación ciudadana y las limitaciones al dominio por razones ambientales. Han sido igualmente relevantes los procesos de reformas a leyes sectoriales que regulan la explotación, uso y conservación de los recursos naturales renovables y no renovables. El proceso de integración de las políticas ambientales a las políticas sectoriales registra avances y retrocesos. En general, la incorporación del concepto de uso sostenible de los recursos y conservación del medio ambiente en diferentes áreas de la producción y de los servicios es todavía incipiente. Las políticas macroeconómicas, y las políticas sectoriales en salud, educación, agricultura, minería y otras, han tomado muy poco en cuenta la dimensión ambiental. De hecho, las numerosas «fallas del mercado», una de las mayores causas subyacentes del deterioro ambiental, expresan esta situación. Ha habido avances considerables en materia económica en lo que respecta a la disminución de desequilibrios fiscales, la reducción de la inflación, al incremento de las exportaciones, a la puesta en marcha de nuevos procesos de integración regional y en la atracción de flujos significativos de inversión extranjera. Pese a ello, el crecimiento económico y el incremento de la productividad han sido frustrantes. La inestabilidad del crecimiento y la frecuencia de las crisis financieras indican que no se han eliminado las causas de inestabilidad y algunas pueden incluso estar hoy más acentuadas.
En resumen, las instituciones reguladoras enfrentan el reto creciente de diseñar instrumentos de gestión ambiental que puedan ser efectivos y económicamente eficientes en el logro de las metas ambientales, sobre todo ante la percepción de que los esquemas regulatorios tradicionales no han tenido éxito en responder adecuadamente a los procesos de deterioro de la calidad ambiental que aquejan a la región (Acquatella 2001). Además, dado el entorno de restricción fiscal que enfrentan la mayoría de los países, las autoridades ambientales tienen menos posibilidades de fortalecer su capacidad mediante mayores asignaciones presupuestales y deben explorar opciones para autofinanciar la gestión ambiental (CEPAL-PNUD 2001).

 

EVOLUCIÓN DE LOS ACUERDOS MULTILATERALES A PARTIR DE LA CONFERENCIA DE RÍO

 

La Conferencia de Río marcó un hito al generar acuerdos que dan un tratamiento más integral a los temas ambientales globales, y al incorporar como meta principal el desarrollo sostenible. Los cinco acuerdos de Río constituyen quizás la respuesta política más universal y articulada para establecer un régimen internacional de cooperación con la plena incorporación de la dimensión ambiental. Eso se ha reafirmado también en la Declaración de Río, que califica el crecimiento económico y social al remitirse a los fundamentos de los procesos de producción y consumo, y al incorporar el concepto de Estocolmo de “responsabilidades comunes aunque diferenciadas”, que quedó plenamente reconocido en el principio siete de la Declaración de Río.

La conciencia mundial sobre la interdependencia entre países respecto a los problemas ambientales propició que los instrumentos jurídicamente vinculantes de Río se adoptaran y ratificaran más rápidamente que en otras décadas y con una membresía prácticamente universal. El cambio esencial de tales acuerdos es que se ha evidenciado la correlación entre medio ambiente, patrones de producción y consumo con políticas económicas, comerciales y sociales. Esto se hace particularmente evidente en el Protocolo de Kioto y en el de Cartagena. Otros avances posteriores a Río han sido los acuerdos multilaterales con énfasis en preocupaciones ambientales que, debido al avance en el conocimiento científico, resurgen como temas emergentes. Tal es el caso, por ejemplo, del Convenio de Rotterdam (1998) para la aplicación del Procedimiento de consentimiento fundamentado previo a ciertos plaguicidas y productos químicos peligrosos objeto de comercio internacional, y el Convenio de Estocolmo sobre contaminantes orgánicos persistentes (2001).

En relación con la institucionalidad internacional, se creó la Comisión sobre el Desarrollo Sostenible (CDS) para dar seguimiento a los acuerdos logrados en Río, en especial a la Agenda 21. Esto propició la participación de otros sectores (energía, agricultura, salud, entre otros), además de las autoridades nacionales responsables por la gestión ambiental. Sin embargo, la CDS ha enfrentado dificultades importantes, tales como el excesivo acento ambiental de la concepción que le ha dado a la sostenibilidad del desarrollo y la poca integración con las políticas socio-económicas, lo cual impidió la articulación de políticas con una visión integral del desarrollo. Los acuerdos ambientales multilaterales han establecido, además, instituciones formales, con secretarías separadas con mandatos específicos, derivados de procesos intergubernamentales propios de cada tratado. Se formalizó, por último, el Fondo Mundial para el Medio Ambiente para brindar financiamiento para la instrumentación de actividades y políticas acordadas por las conferencias de las partes con respecto a temas globales, como ha sido el caso en cambio climático, biodiversidad, aguas internacionales, preservación de la capa de ozono y, más recientemente, protección contra la degradación de los suelos, desertificación y contaminantes orgánicos persistentes.

 


APORTES REGIONALES PARA UNA AGENDA GLOBAL DE LA SOSTENIBILIDAD

 

En una comparación mundial, los países de América Latina y el Caribe se caracterizan por el elevado nivel de ratificación de al menos diez de los acuerdos ambientales jurídicamente vinculantes. Sin embargo, esta celeridad en la ratificación contrasta con una aplicación limitada que se explica, entre otras causas, por el incumplimiento, por parte de los países desarrollados, de los compromisos fundamentales adquiridos en la Cumbre de la Tierra. Ha sido igualmente notable el liderazgo de los países de la región en las negociaciones relacionadas con dos temas ambientales de particular relevancia en la agenda global, a saber, el cambio climático y la biodiversidad. Un ejemplo de este liderazgo se produjo en el marco del Protocolo de Kioto, por intermedio del Mecanismo para un Desarrollo Limpio, cuya instrumentación puede representar importantes ingresos para el desarrollo sostenible en la región.


Merece mención también el potencial que puede significar la valoración económica de los servicios ambientales de la región. Se han desarrollado numerosas iniciativas en tal sentido. En Brasil, por ejemplo, existe un sistema a través del cual las recaudaciones realizadas a partir del ICMS (equivalente al IVA existente en muchos países de la región), se restituyen a municipios que protegen los ecosistemas naturales que prestan servicios ambientales. Otro caso interesante es el de Costa Rica, donde se reconocieron algunos servicios ambientales prestados por los bosques y se estableció un mecanismo para pagar por ellos a sus propietarios. En Colombia y Guatemala se han efectuado experiencias de fijación de tarifas por el uso de agua de cuencas hidrográficas, que deben ser pagadas por los beneficiarios aguas abajo. Los fondos así recaudados sirven para financiar actividades de conservación en la cuenca alta.

La región ofrece también un potencial muy amplio para aportar servicios ambientales a sectores económicos estratégicos tales como el turismo y el comercio de productos orgánicos y otros productos básicos con certificados de sostenibilidad ambiental. Si se usan con cautela, otros servicios ambientales globales de la región, como el mantenimiento de la biodiversidad y la bioprospección (ver Ortiz y Huerta así como Ezcurra, ambos en este volumen), tienen potencialidad para generar mayor capacidad científica y tecnológica y para convertirse en fuente de ingresos para la región. La posibilidad de aprovechar estas oportunidades económicas depende de la capacidad de los países para actuar de manera integrada y en conjunto. A partir de posiciones comunes en estos rubros, la región puede convertirse en actor principal de una nueva alianza global en pos de la sostenibilidad del planeta. Se hace evidente que para lograr la transición hacia un desarrollo sostenible, la región necesita emprender transformaciones económicas y sociales de consideración. Habría que empezar por una reestructuración productiva que satisfaga el triple criterio de aumentar la competitividad, disminuir los rezagos sociales y frenar el deterioro ambiental asociado con la actual especialización productiva. Para ello se necesita incrementar el ahorro interno, hasta ahora insuficiente para sostener una acumulación endógena de capital en niveles que permitan revertir las situaciones de pobreza extrema. Además, se hace imprescindible aumentar el gasto social, sobre todo en educación y salud, y crear empleo de calidad, con especial atención para la equidad de género y una mejor inserción laboral de los jóvenes. Alcanzar niveles de ahorro genuino repercute también en la reversión de los procesos de deterioro ambiental y de pérdida de capital natural y humano, que constituyen una causa esencial de frustración de capacidades productivas.


La reestructuración productiva hace imperioso introducir también cambios cualitativos en el patrón de inversión, tanto pública como privada, reencauzándola hacia proyectos de alta rentabilidad social y con signo de sostenible. Se hace imprescindible, además, contar con sistemas nacionales de desarrollo tecnológico y de creación de conocimiento, capaces de impulsar un progreso técnico apropiado para las circunstancias locales, caracterizadas por una elevada dotación de recursos naturales y altos porcentajes de la fuerza laboral en actividades de baja productividad. En el ámbito institucional, la especificidad territorial de la gestión ambiental exige, por último, el establecimiento de sólidos vínculos operativos con las autoridades locales, mediante estrategias que enlacen estructuras administrativas e instrumentos de gestión (Guimarães 2001). A diez años de distancia, es evidente que algunos principios acordados en Río requieren ser reforzados, como el principio de la responsabilidad común aunque diferenciada, en el que se reconozcan los imperativos del desarrollo tanto en materia de cooperación económica como de acceso a mercados. Se hace fundamental, en esa misma dirección, lograr que los procesos de producción internalicen los costos ambientales para expresar a plenitud la pérdida de recursos y la degradación ambiental. Esto está íntimamente ligado con la incorporación de la dimensión ambiental en las cuentas nacionales y en la medición de la sostenibilidad, un obstáculo que los países han reiterado una y otra vez en las negociaciones internacionales, pero cuya solución no parece obtener muy buen augurio.

 

IMPERATIVOS DE UNA NUEVA INSTITUCIONALIDAD

 

La expansión de los tratados multilaterales ambientales, la proliferación de foros y sedes de las secretarías de dichas convenciones ambientales y de los organismos intergubernamentales creados para su seguimiento han puesto de manifiesto la necesidad de avanzar en la racionalización de la gestión internacional del desarrollo sostenible. Por otra parte, las metas comerciales y las necesidades ambientales no se han podido compatibilizar ya que el enfoque económico es de corto plazo y requiere de asignar un valor y un precio adecuados a los recursos ambientales y naturales. Sin embargo, la solución de los problemas es de largo plazo y su naturaleza y características dificultan su valoración económica plena. Prevalecen incertidumbres respecto a la fuente, alcance y magnitud del daño a la salud y al hábitat natural, lo que dificulta el cálculo de costos precisos del daño ambiental (actual e histórico) y de los beneficios económicos de reducir contaminantes o proteger los recursos naturales. Esto hace muy compleja y delicada la reconciliación entre el enfoque ambiental y el económico.


También es cierto que los países enfrentan crecientes presiones para incorporar componentes ambientales en los acuerdos comerciales y de integración, como ha sido el caso, entre otros, en los procesos de negociación del Tratado de Libre Comercio de América del Norte y del MERCOSUR, aunque con resultados frecuentemente puestos en tela de juicio. La inclusión de temas ambientales en los mencionados acuerdos ha tenido como objetivos principales, hasta ahora, evitar la aparición de ventajas competitivas basadas en normatividades poco exigentes en materia ambiental (“dumping ecológico”) y, por otra parte, impedir que la legislación ambiental sea utilizada con fines proteccionistas. Pese a ello, lo cierto es que los acuerdos encaminados a lograr objetivos ambientales y comerciales de manera simultánea siguen todavía pendientes.


Las presiones que genera la globalización para mantener la competitividad de los países hacen que los gobiernos no tomen iniciativas para internalizar los costos ambientales ni mejoren su desempeño si ello implicare mayores costos para los productores nacionales (Zarsky 1997). Esta situación, en la que los países no actúan de manera individual si el resto no lo hace también por miedo a perder competitividad y en la que, cuando se alcanzan acuerdos globales, los mecanismos para hacerlos cumplir no están muy claros, conduce a niveles de bienestar inferiores a los que se producirían en presencia de una gestión internacional ambiental coherente. Ello ha suscitado el temor en el seno de muchos países de que la dimensión ambiental de lugar a nuevas “condicionalidades”.


En contraste con el sistema multilateral de comercio, el manejo de los asuntos ambientales internacionales dispone de una estructura dispersa y poco coherente. Además, estamos ante un problema de «congestión de tratados» multilaterales de medio ambiente a partir de más de 500 instrumentos legales frecuentemente no conectados entre sí. Por ello, un aspecto de particular preocupación es la casi total ausencia de sinergias entre los convenios, aún cuando territorialmente, o por medio natural, podrían encontrarse importantes puntos de convergencia.

 

CONCLUSIÓN: VIEJOS Y NUEVOS DESAFÍOS EN EL CAMINO HACIA JOHANNESBURGO

 

Transcurridas tres décadas desde la Conferencia de Estocolmo, no cabe duda, tal como afirmamos a pocos meses de concluida la Conferencia de Río, que entre los tiempos de «Una Sola Tierra» (Estocolmo) y del «Medio Ambiente y Desarrollo” (Río), ha cambiado de manera inexorable la percepción acerca de la crisis ambiental (Guimarães 1992). Han quedado superadas la visión exclusivamente tecnocrática de los problemas y la ilusión acariciada en Estocolmo de que los avances del conocimiento científico serían, por sí solos, suficientes para permitir la emergencia de un estilo de desarrollo sostenible. Ya no tiene cabida tampoco anteponer, de una manera conflictiva, medio ambiente y desarrollo, puesto que el primero es simplemente el resultado de las insuficiencias del segundo. Los problemas del medio ambiente son los problemas del desarrollo, los problemas de un desarrollo desigual para las sociedades humanas y nocivo para los sistemas naturales. Eso no constituye un problema técnico, sino social y político, tal como ha quedado establecido, a regañadientes, desde hace diez años en Río de Janeiro. Es evidente que le corresponde al mundo desarrollado una responsabilidad mayor y diferenciada en la búsqueda de soluciones para los problemas más apremiantes del planeta, puesto que hasta el momento la contribución de nuestro desorden ecológico al transtorno ecológico global es todavía bastante limitada. Sin embargo, no se puede escapar de la realidad de que será imposible alcanzar un estilo de desarrollo ambiental y socialmente sostenible, sin que todos los países estén dispuestos a cambiar su patrón actual de crecimiento y de incorporación del patrimonio natural. En el frente de las políticas concretas, aunque los países de la región asumieron con entusiasmo los compromisos de la Cumbre de Río en 1992, en el transcurso de los años 90 fue disminuyendo el ímpetu en su aplicación. Si bien la región ha vivido un claro cambio institucional y normativo, no se ha desplegado la visión y el potencial reformador y movilizador de la agenda de sostenibilidad. El desempeño económico ha sido insuficiente para revertir los rezagos con que la región ya había llegado a la Cumbre de Río, y los avances han sido más expresivos en el equilibrio macroeconómico que en el bienestar social. Desgraciadamente, la región no es ahora más sostenible social y económicamente que hace diez años. La situación ambiental tampoco muestra signos claros de avance, sino todo lo contrario.


La búsqueda de soluciones para los problemas ambientales a escala mundial requiere de nuevas formas de concertación entre los países de la región, puesto que las naciones más desarrolladas han mostrado un actuar mucho más coordinado en la identificación y defensa de sus intereses. Eso quedó evidenciado, por ejemplo, en los documentos confidenciales traídos a la luz pública muy recientemente y que comprueban que ya en Estocolmo el entonces llamado Grupo de Bruselas (Alemania, Bélgica, EE.UU., Francia, Países Bajos y Reino Unido) trató, entre otras maniobras, de resistir la creación del PNUMA y el establecimiento de regulaciones ambientales a nivel mundial. Son en verdad reveladoras algunas de las afirmaciones de esa auténtica asociación de conspiradores tras bambalinas, “una instancia no oficial de toma de decisiones que debe permanecer no oficial y confidencial”. En una nota preparada por el gobierno de Inglaterra para una reunión secreta del grupo, en diciembre de 1971 en Ginebra, se sugiere claramente que “nuevas y dispendiosas organizaciones internacionales deben ser evitadas, aunque un reducido pero efectivo mecanismo central de coordinación… no sería bienvenido pero será probablemente inevitable” (Hamer 2002).


En términos regionales, se hace urgente definir una visión de futuro y de viabilidad del desarrollo que se precisa y se quiere, tanto para los países como para lo que tienen en común como región. Es en ese contexto que la diversidad regional, biológica, cultural y de conocimiento, podrá jugar un papel decisivo en el desarrollo sostenible en el nuevo siglo. En el nivel de las estrategias nacionales de desarrollo, no se puede perder de vista, por último, que en América Latina y el Caribe la relación entre medio ambiente y desarrollo pasa por el nudo perverso creado por las situaciones de extrema pobreza y de profundas desigualdades socioeconómicas a que están relegadas las amplias mayorías. El reto más singular del nuevo milenio está puesto precisamente en la calidad del crecimiento (i.e., el incremento en los niveles de bienestar y reducción de las desigualdades socioeconómicas), mucho más que en su cantidad (i.e., el incremento puro y simple del producto). Rubens Ricúpero (2001), Secretario General de UNCTAD, ha sido muy afortunado al recordar que “la teoría del chorreo (trickle down effect), la prioridad en crecer la torta, jamás ha resultado, ni en China ni en los Estados Unidos de América. No es suficiente con aumentar la riqueza o expandir y mejorar la educación. Son indispensables políticas distributivas y políticas correctivas y compensatorias de las injusticias y desequilibrios del pasado”. Se han revelado igualmente oportunas las palabras del Secretario General de las Naciones Unidas, Kofi Annan, al escribir, en el prefacio de un libro de la Universidad de Naciones Unidas sobre las implicaciones del proceso de globalización:

La última década revela cómo millones de seres alrededor del planeta han estado experimentando la globalización no como un agente del progreso, sino como una fuerza disruptiva y hasta destructiva, mientras muchos millones más han estado absolutamente excluidos de sus beneficios…La globalización ha sido vista por muchos como inevitable. Si bien es cierto que su principal motor es la tecnología y la expansión e integración de mercados, no es menos correcto resaltar que la globalización no es una “fuerza de la naturaleza”, sino el resultado de procesos impulsados por seres humanos. Es en ese preciso sentido que corresponde domesticarla para el servicio de la humanidad. Para ello , requiere ser cuidadosamente administrada, nacionalmente, por países soberanos, e internacionalmente, a través de la cooperación. (Grunberg y Khan 2000)

Lo anterior implica tomar en cuenta los desafíos que la globalización antepone para la gobernabilidad en todos sus niveles: planetario, regional, nacional y sub-nacional, porque, entre otros motivos, tal como indican los autores del libro antes citado, “los temas globales son hoy por hoy menos y menos la suma total de las interdependencias que unen países individuales entre sí. Muchas de las dinámicas globales simplemente ignoran fronteras nacionales. La erosión de los Estados nacionales significa que los gobiernos tienen menos y menos poder. Y los gobiernos débiles pueden llevar al fin de la gobernabilidad. Muchos aplauden esa erosión de gobernabilidad –hecho, la miran como el principal atractivo de la globalización. Éstos son los verdaderos anarquistas–, quizás mucho más anarquistas que los jóvenes encapuchados que rompieron ventanas durante la reunión de la OMC en Seattle en 1999.” (Ibid.) Por último, pero no por ello menos importante, constituye motivo de alarma la nueva realidad geopolítica y de seguridad a partir de los acontecimientos del 11 de septiembre del 2001 (Guimarães 2002). El brutal ataque de que fueron víctima los Estados Unidos de América llevó a niveles insospechados de inseguridad a la principal potencia mundial. La respuesta inicial, marcadamente militar, hace renacer el espectro de una nueva Guerra Fría, lo cual representaría un retroceso en las relaciones internacionales. Sería desafortunado para los esfuerzos de pavimentar la transición hacia el desarrollo sostenible si se empezaran a supeditar los desafíos sociales, ambientales e institucionales del desarrollo a consideraciones exclusivamente geopolíticas (i.e., según los límites e interpretaciones siempre problemáticas respecto de lo que significan movimientos o acciones terroristas, nacionalistas o de legítima protesta u oposición). Esto representaría una evidente marcha atrás al permitir que los avances logrados en la civilización occidental, y en cierta medida profundizados con la globalización, se vean ahora amenazados por la lucha antiterrorista, supeditándose, asimismo, los intereses colectivos de bienestar material y espiritual a los intereses del mercado.


No menos inquietante podría ser la tendencia a otorgar prioridad al interés individual, económico y estratégico de los países hegemónicos, relegando a un segundo plano la agenda de cooperación internacional en materia de erradicación de la pobreza, reducción de las desigualdades y recuperación de la capacidad de soporte de los ecosistemas planetarios. Como reconoció Joseph Stiglitz –el más reciente galardonado con el Premio Nobel de Economía– un mes después del atentado a la Torres Gemelas, “hay el sentimiento creciente de que quizás nos hemos equivocado al poner demasiado énfasis en los intereses materiales egoístas, y demasiado poco en los compartidos” (Stiglitz 2001). El riesgo de hacer retroceder la agenda de la sostenibilidad es por tanto real, pero, como sugiere Stiglitz, ojalá se imponga el reconocimiento de que “con la globalización viene la interdependencia, y con la interdependencia viene la necesidad de tomar decisiones colectivas en todas las áreas que nos afectan colectivamente”.

 

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* Investigador de la División de Desarrollo Sostenible y Asentamientos Humanos
de la CEPAL en Santiago de Chile. Correo-e: rguimaraes@eclac.cl.
** Directora de la División de Desarrollo Sostenible y Asentamientos Humanos
de la CEPAL en Santiago de Chile. Correo-e: abarcena@eclac.cl.

 

Periférico 5000, Col. Insurgentes Cuicuilco, C.P. 04530, Delegación Coyoacán, México D.F.
Última Actualización: 15/11/2007