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Deforestación, derechos de propiedad y selvas concesionadas de Brasil*

* Este trabajo no pudo ser presentado en el seminario.

RONALDO SEROA DA MOTTA
seroa@ipea.gov.br

 

Coordinador de Estudios Ambientales del Instituto de Investigación de Economía Aplicada (IPEA) y Profesor del Programa de Maestría en Economía Ambiental en la Universidad de Santa Úrsula

Resumen El documento presenta algunos aspectos sobre la deforestación y la protección de la biodiversidad en Brasil, en particular de la selva amazónica. La deforestación ha sido la mayor amenaza para la biodiversidad en Brasil. El mercado de la tala de madera juega un rol importante en la deforestación, incentivando la destrucción del hábitat y la generación de claros. La regulación actual y algunos instrumentos económicos, como los fondos e impuestos para silvicultura, no han tenido éxito debido a la libre expansión de la frontera agrícola y a la falta de fiscalización. La privatización de la selva y su tierra, que es parte de los derechos individuales privados, ha sido un incentivo negativo para el desarrollo sustentable. Los agentes económicos pueden mover la frontera agrícola, deforestar, vender la madera, cultivar o aumentar la actividad ganadera y entonces obtener la tenencia de la tierra. Una política alternativa de la silvicultura en la región es el Sistema de Concesión Pública en Selvas Nacionales (FLONA) mediante el cual se hacen contratos de arrendamiento a largo plazo de amplios espacios de selva para un manejo sustentable. Para hacer viable esta ambiciosa propuesta, los aspectos económicos deben basarse en un mercado ambiental y en el pago de la captura de carbono, que pueden jugar un rol importante.

 

Introducción

La conversión de tierras forestales ha sido la principal amenaza a la biodiversidad en Brasil. Las actividades de explotación forestal juegan un papel importante en el proceso, al financiar la deforestación de tierras a cambio de árboles maderables.

La reglamentación sobre la base de prácticas sostenibles de administración basadas en instrumentos económicos, como son los mecanismos de financiamiento, impuestos e incentivos fiscales, no tuvo éxito puesto que el abasto de madera es alto dada la expansión agrícola y la falta (o imposibilidad) de una fiscalización en áreas tan amplias. Por ello, la privatización de la selva y las tierras correspondientes, o sea, la asignación de los derechos individuales privados, ha sido muy peligrosa para los propósitos de sustentabilidad en la región. Los actores económicos se desplazan hacia la frontera, deforestan, venden los árboles maderables, inician actividades agrícolas o ganaderas y luego esperan obtener el título de la tierra. Dicho patrón de explotación se considera como de acceso abierto típico, en donde los valores de escasez no se perciben, lo cual con el tiempo conduce a la sobreexplotación.

Una alternativa promisoria de políticas para la forestería en la región es un Sistema de Concesiones Públicas de Florestas Nacionales (FLONA) en donde se llevan a cabo contratos de arrendamiento a largo plazo a una compañía privada, por medio de subasta internacional, con cláusulas que especifican las condiciones aceptadas del uso de la tierra y los recursos naturales.

El incumplimiento de prácticas sostenibles, según se hayan definido en la concesión, queda sujeto a sanciones, que incluyen la terminación de la misma. La supervisión y control de estas concesiones podrían compartirse con las ONG. Para ejemplificar, Amazonia, con su amplísima disponibilidad de áreas sin reclamo, se ofrece para hacer factible este esquema.

Además de las graves restricciones institucionales, políticas y legales, dichos cambios en asignación de derechos de propiedad deberán ser económicamente viables para competir con actividades no sostenibles. Es así como otros subproductos, como los pagos por captura de bióxido de carbono, pueden ayudar a asegurar el éxito de este ambicioso programa de protección de la selva amazónica.

En este artículo presentamos, ante todo, los indicadores específicos de la biodiversidad en Brasil. En segundo término, se describe la deforestación de importantes sistemas forestales de Brasil. La siguiente sección trata sobre el papel de las actividades agrícolas y forestales en la deforestación de Brasil. La última sección señala recomendaciones para tratar algunos de los aspectos económicos de los sistemas de selvas concesionadas en la selva amazónica, que deben tomarse en cuenta para asegurar la eficiencia, los beneficios sociales y la aplicación de reglamentos.

 

Biodiversidad en Brasil

Con un área total de 8,511,996 km 2 y localizado entre los 5º 16' N y 33º 44' S, Brasil tiene una amplia variedad climática y geomorfológica. Esta variedad es responsable de la presencia de varios biomas y ecosistemas, que reúnen entre 10 y 20% de las especies de seres vivos del mundo. De ellos, un gran número es único en todo el mundo y probablemente muchos no se han descrito hasta la fecha. Existe una estimación de que existen, entre plantas, animales y microorganismos, alrededor de dos millones de especies en Brasil.

Los biomas brasileños más importantes son la selva tropical húmeda del Amazonas y las selvas de hojas caducas en el norte, la selva húmeda de la costa oriente (conocida como Mata Atlántica), las áreas de sabana (Cerrados) en el centro, el bosque espinoso (el chaparral de Caatinga) en el noreste y el norte, los pantanos (Pantanal) en el medio oeste, y los bosques de pino y los campos (en la Pampa) en el sur. También merecen atención el bosque ribereño húmedo en Amazonia del Noroeste (Campinarana), los manglares costeros, las dunas de arena y los pantanos salobres, todas las zonas de transición y muchas áreas pequeñas en donde existen combinaciones especiales de clima, altitud y suelo, que dan lugar a ecosistemas singulares.

Algunos de estos magníficos biomas se vieron dañados intensamente por las actividades humanas, como por ejemplo la Mata Atlántica y los bosques de pinos del sur. Hoy en día, la frontera de la agricultura avanza sobre grandes áreas de sabana en el centro del Brasil y en algunas áreas de Amazonia, sobre todo en Rondonia y Pará.

De acuerdo con FUNBIO (1935), la flora brasileña suma 55,000 especies descritas, número que representa 22% del total del mundo. Por ejemplo, Brasil tiene el mayor número de especies de palma (alrededor de 390 especies) y de orquídea (alrededor de 2,300 especies).

La fauna brasileña también es muy diversa y suma más de 5,800 especies de vertebrados, de entre ellos más de 3,000 son peces, 1,573 aves, 502 anfibios, 4,068 reptiles y 394 mamíferos. Estas cifras corresponden a 17% de las especies de aves del mundo y a un 10% de todos los anfibios y mamíferos conocidos. La fauna brasileña de invertebrados también es una de las más diversas y aún continúa el proceso de identificación.

Algunas especies brasileñas nativas ya tienen relevancia económica, como lo son muchas especies de árboles de maderas preciosas, el hule, las nueces del Brasil, la yuca y la nuez de la India. El uso farmacológico de las especies brasileñas, algunas de ellas utilizadas tradicionalmente por los pobladores, continúa aumentando y su potencial económico es invaluable.

Cerca del 40% del producto nacional bruto de Brasil proviene de la agroindustria, 4% de la forestería y 1% de la pesca. Las actividades de biodiversidad, como la explotación de pesca y forestería, emplean a más de 3 millones de personas, y el 17% de la producción de la energía del país proviene del alcohol de azúcar y del combustible de leña.

Sin embargo, la agricultura brasileña se respalda sobre todo en las especies exóticas, como el café, la soya, la naranja y la caña de azúcar. Alrededor de 31% de las exportaciones brasileñas provienen de estos productos. La producción pecuaria depende, sobre todo, de la crianza de ganado bovino y pollo, que no son especies nativas y se alimentan, en el caso del ganado, de pastos africanos.

 

Incluso la silvicultura utiliza en su mayoría eucaliptos y pinos extranjeros.
El potencial de la biodiversidad brasileña permanece casi sin examinarse debido a la falta de investigación básica y al sistema productivo prevaleciente, que evita el uso de especies alternativas. Actualmente, se está realizando un gran esfuerzo de investigación para revelar nuevos usos de productos de la biodiversidad en el país. Hay más de 300 cursos a nivel maestría y 150 cursos a nivel doctorado sobre asuntos relacionados con la biología del país. Las unidades de conservación tropical más grandes del mundo también están ubicadas en Brasil, incluyendo el banco de germoplasma tropical más completo.

 

Deforestación en Brasil (1)

Esta sección presenta algunos indicadores que reflejan el grado de deforestación en los principales sistemas que afectan la biodiversidad en Brasil.

Considerando al país en su totalidad, el área aún cubierta por la vegetación de la selva atlántica es sólo un 8% del área total original. Las selvas atlánticas son, por mucho, el ecosistema más amenazado de Brasil. Dicha situación alarmante resultó en una ley promulgada en 1990, que prohibía cualquier tipo de actividad en áreas cubiertas con este tipo de vegetación, que pudieran llevar a la deforestación. También, se realizan grandes esfuerzos para crear e implantar unidades de conservación en las áreas restantes, para preservar los valores de biodiversidad de este ecosistema.

En los últimos veinte años la expansión de la frontera agrícola ocurrió después de implantarse el mismo modelo de desarrollo adoptado en las regiones del sur. Así sucede en las regiones central y norte del país, en donde se localizan, respectivamente, los bosques de Cerrados y amazónicos.

Esta expansión derivó en la conversión forestal de grandes áreas. Primero que nada, esto fue posible debido a la alta concentración de ingresos, así como al modelo de distribución y tenencia de la tierra existente en el país, que actuaron como factores de impulso de migración. En segundo lugar, aunque no menos importante, la ocupación de estas regiones fue determinada por ambiciosos programas de desarrollo regional.

La ocupación de Cerrados por actividades agrícolas es una expresión de lo anterior. Según datos del último Censo Agrícola de 1985, en ese proceso se convirtió un área de 50.7 millones de hectáreas a cultivos y ganadería. Las proyecciones del WWF (1994) indican que casi 40% del área original de Cerrados está hoy en día ya convertida, lo cual representa alrededor de 70 millones de hectáreas o una deforestación del 0.77% en el periodo de 1985 a 1994.

Para dar una dimensión precisa de esta ocupación, el área convertida de Cerrados en 1985 es mayor al territorio de España. Esta conversión masiva en un periodo tan corto se puede explicar, sobre todo, por el desfavorable sistema de crédito ofrecido al sector agrícola, el cual fomentó que migraran las familias rurales del sur, para eludir los precios en aumento de las tierras en sus regiones de origen, exacerbados por la concentración de la tenencia de la tierra.

Puesto que los costos de transporte son altos en esta área remota, la región ha intensificado las actividades enfocadas a la producción de cultivos no alimenticios y a la ganadería. La calidad del suelo de esta región ha hecho necesarias más prácticas intensivas de insumos de productos químicos, con evidentes amenazas a la biodiversidad.

La deforestación en Amazonia no se puede medir en forma de área restante, porque es una región de frontera reciente, con un superficie cuatro veces mayor a la de las selvas atlánticas. De hecho, la región amazónica real cubre casi 50% del área del país.

En 1978-79, cuando la ocupación reciente llegó a su pico, la deforestación anual fue de 0.54% o un área equivalente a 21,000 hectáreas. Los bosques podrían quedar totalmente deforestados en 130 años si este índice se mantiene. Durante los años ochenta, la recesión económica y la consecuente falta de recursos públicos y privados para mantener los costosos y ambiciosos programas de desarrollo, además de un monitoreo mayor obligado por presiones externas, pueden explicar los índices de deforestación en declive estimados para los siguientes años. En 1991, el índice de deforestación cayó a 0.30%, o menos de 11,000 hectáreas.

Sin embargo, posteriormente, algunos factores macroeconómicos como la sobrevaluación de la moneda y el alto desempleo, pueden explicar el regreso de los altos índices de deforestación.

Aunque el área total deforestada sigue siendo menor a 10% del área original, el reciente aumento de los índices de deforestación en las regiones internas puede indicar que se están abriendo nuevos frentes de deforestación en la selva.

Por lo tanto, es de suponer que la tendencia futura de la deforestación en esta región dependerá básicamente de las condiciones políticas y económicas que aseguren una reversión constante de los factores que la inducen. Un cambio radical en la asignación de derechos de propiedad de la tierra y la introducción de incentivos económicos para actividades sostenibles, que se tratarán más adelante, pueden tener un papel importante en este proceso.

 

Expansión agrícola y maderera en Brasil (2)

Como ya se ha señalado, la expansión agrícola y maderera es un factor muy importante en la conversión de los bosques y las selvas de Brasil. La EMBRAPA (1991) (3)realizó un estudio sobre las características agroecológicas de los suelos brasileños. En él se clasificaron las áreas de acuerdo con sus usos adecuados, tales como cultivos, ganadería y explotación/preservación. (4)

Vale la pena mencionar algunos de los resultados de este estudio. Primero, menos de 10% del área total de Amazonia es adecuado para cultivos y ganadería, aunque esta proporción asciende a más de 90% en las regiones del sur. En segundo lugar, se puede observar que las actividades de ganadería, en el país entero, exceden los 800,000 kilómetros cuadrados de área adecuada para ellos. Más de 90% de este excedente se ubica en las regiones norte y centro, en donde la deforestación más reciente ocurre. Es decir, que excepto en la región noreste, la ganadería está ocupando áreas no adecuadas y, por lo tanto, esto lleva a la conversión de ecosistemas frágiles bajo la expansión de la ganadería o a la introducción de cultivos en áreas inadecuadas.

El área de tierra adecuada para cultivo todavía muestra gran disponibilidad, con la impresionante cifra de cerca de 1.6 millones de km 2 para todo el país. El área apropiada disponible para cultivo en las regiones del sur es el doble de la existente en la región norte. Es decir, no se podría recomendar la expansión de las actividades agrícolas hacia Amazonia, tomando en cuenta sus características agroecológicas.

La explotación maderera en Amazonia aprovecha la limpieza legal de las tierras (hoy 80% del área con tenencia) para agricultura, lo cual da derecho a la deforestación. La venta de madera sobre la base de esta licencia es una oportunidad en ese momento para ganar capital inmediatamente, y así emprender luego una limpieza completa y respaldar costos futuros de aseguramiento de derechos de propiedad. La explotación maderera, de hecho, actúa en algunas áreas como factor de inducción para la conversión de tierra.

Aparte de la débil capacidad general de los organismos públicos de un país en donde los cortes por déficits públicos son erráticos, y algunas veces drásticos, es muy probable que el desempeño institucional en las áreas grandes y remotas siempre sea frágil y genere mucho mayor espacio para la explotación maderera y legal como parte principal de los huecos legales que existen en las licencias de desarrollo.

Como se dijo antes, una fracción mínima de las tierras forestales en Amazonia es adecuada para los cultivos, y los suelos deforestados terminan generalmente como tierras de ganadería extensiva, para poder asegurar derechos de propiedad.

Una vez que el suelo es degradado, continúa el movimiento hacia nuevas áreas forestales. De manera sencilla ese ha sido el patrón de conversión de tierra en otros lugares, pero en el caso de Amazonia todavía hay tiempo y oportunidades para hacer mejor uso de las tierras forestales.

Para resumir, la expansión agrícola en Brasil tiene que reorientarse en términos de su dimensión espacial en relación con la vocación de los suelos; si es que los sistemas en Brasil se van a mantener de las actividades madereras, tienen que operar sobre la base de un sistema claro de derechos de propiedad de la tierra.

 

Incentivos económicos actuales para la preservación en Brasil (5)

En Brasil se han aplicado mecanismos de financiamiento, así como otros instrumentos económicos, para proteger la biodiversidad y controlar la deforestación. Aparte de las fallas de las actuales políticas, éstas llegan a ser aún menos efectivas en el contexto amazónico.

 

Mecanismos de financiamiento

La protección a la biodiversidad se ha dado con dos mecanismos de financiamiento. En diciembre de 1994 un decreto presidencial estableció el programa de diversidad biológica brasileño (PRONABIO), buscando promover acciones conjuntas entre organismos gubernamentales y la sociedad civil para estimular la investigación (incluyendo inventarios), la cooperación internacional y la divulgación (incluyendo una red nacional) sobre cuestiones de biodiversidad y problemas de la misma. En el Comité Directivo del programa, la mitad de los doce puestos son para representantes no gubernamentales.

Hasta el momento, PRONABIO ha establecido dos mecanismos de financiamiento: FUNBIO (El Fondo Brasileño para la Biodiversidad), principalmente dedicado a acciones privadas, financiado con veinte millones de dólares de GEF y administrado por un comité compuesto de hombres de negocios, científicos, ONG y organismos ambientales; el otro financiamiento es a través de PROBIO (Pro-Biodiversidad), que también tiene veinte millones de dólares y está coordinado por CNP (El Consejo Nacional de Investigaciones) que se enfoca sobre todo a actividades de investigación.

Aunque estos mecanismos son importantes, su desempeño basado en proyectos únicos y puntuales ha disipado los impactos de sus acciones en la protección de la biodiversidad y hace su contribución irrelevante en la prevención de la deforestación.

 

El Fondo de Reposición Forestal Nacional

El Código Forestal Brasileño establece que aquellos que exploten o utilicen los recursos forestales como materia prima deberán quedar obligados a hacer una reposición forestal de las especies adecuadas a su nivel de consumo. Este requisito cubre la explotación maderera, así como el consumo de carbón y leña de origen desconocido.

Sin embargo, desde 1978 una norma federal(6) permite a aquellos que consuman menos de 12,000 m 3 al año de materia prima proveniente de la selva, la opción de pagar una contribución por deforestación en vez de invertir en reforestación.

Lo racional de esta contribución se basa en la suposición de que la reforestación por parte de pequeños consumidores es costosa de monitorear y de realizar, es decir, que no existen beneficios en economías de escala. Por lo tanto, un fondo gubernamental compuesto de esta contribución generaría ingresos para planear una reposición forestal más eficiente, tomando en cuenta las preocupaciones sociales y políticas.

Como puede observarse, esta contribución, que se puede considerar como un tipo de impuesto, no fue concebida como un incentivo económico para evitar la deforestación y, de hecho, no funcionó como tal.

Además de la fragilidad institucional de IBAMA (el Organismo Ambiental Federal Brasileño) para realizar una cobranza efectiva de dicha contribución, que legalmente cae bajo su jurisdicción, el nivel del valor de la contribución parece ser la razón principal para explicar el fracaso de este instrumento para cambiar los patrones de producción forestal en Brasil.

Este valor, aun si se determina para propósitos de financiamiento, podría haber llevado a tomar decisiones privadas de reforestación siempre y cuando fuera lo suficientemente alto. Sin embargo, ese no fue el caso de esta contribución, puesto que todos aquellos que consumían menos del límite legal optaron por pagar la contribución, en vez de reinvertir en reforestación. Además, el valor fue fijo a un nivel constante de aproximadamente cuatro dólares por metro cúbico de madera, lo cual generó un ingreso de 7 millones de dólares en 1992. Tampoco hubo variación por especie (excepto por especies no maderables) y por región. Aunque estaba indexado a la inflación de precios, el valor real se ha mantenido constante con el tiempo, sin tomar en cuenta la escalación en el precio de la reforestación.

Finalmente, los fondos resultantes de esta contribución han sido usados en su mayoría para propósitos presupuestales de IBAMA y no para actividades de reforestación. Apenas recientemente el gobierno permitió que parte de esos ingresos se desviara a los estados y a las ONG que desearan invertir en actividades forestales en municipios en donde la reforestación podría crear oportunidades o recuperar áreas deforestadas.

 

Impuesto forestal en el estado de Minas Gerais

El estado de Minas Gerais introdujo un impuesto forestal para financiar las actividades del Instituto Forestal estatal. Los niveles fiscales se basan en porcentajes de una divisa indexada y varían de acuerdo al tipo de producto forestal. Además, aquellos que realizan actividades de deforestación que generen una producción equivalente a su nivel de consumo pueden obtener reducciones de hasta 50% de los impuestos. Dichas alteraciones hacen al impuesto aceptable y lo convierten en un impuesto a la deforestación.

En vista de que varía de acuerdo con las especies y los productos, ese impuesto permite que el Instituto Forestal penalice ciertos usos, alterando los porcentajes. De hecho, ésta ha sido la estrategia recientemente adoptada desde que en diciembre de 1993 se publicó una nueva tabla de porcentajes. El uso de leña y de carbón de madera de las selvas nativas, fuentes importantes de deforestación en el estado, fueron cobradas respectivamente 4 o 5 veces más que en la última lista, en la que los valores de otros artículos no aumentaron en más de 100%.

Aunque es demasiado pronto para poder valorarlo, el actual patrón de consumo de madera en el estado parece estar cambiando; la parte del suministro de madera de los bosques nativos que se consume para producción de carbón ha caído desde un 70% en los añosÊ ochenta, hasta casi 50% en los años recientes. (7)Los efectos ambientales resultantes, empero, son difíciles de determinar. Primero, si por una parte se había notado un aumento en las iniciativas de reforestación, por el otro, se sabe que parte de la demanda estatal de madera se cubre con suministros de otros estados vecinos, en donde no se aplican impuestos tan altos.

Dicha desviación de suministros, aparte de las pérdidas inevitables de recursos forestales en la región suministrante, ha promovido una rápida urbanización en áreas remotas sin infraestructura adecuada. Es decir, el impuesto forestal de Minas Gerais se puede considerar un caso típico de una imposición distorsionante en relación con el uso de recursos.

Sin embargo, vale la pena señalar que ese impuesto se concibió primordialmente como un instrumento de recuperación de costos. Su uso como incentivo económico es un asunto de voluntad política que actualmente prevalece en el estado, y la determinación de los niveles impositivos se hace en forma ad hoc , sin un modelo detallado sobre cambios del comportamiento económico del usuario.

 

Compensación fiscal para las restricciones de uso de tierra

Por lo menos dos estados del Brasil, Paraná y Minas Gerais, ya están implantando una compensación para los municipios en donde se localizan áreas protegidas o fuentes de suministro de agua.

Una parte de los ingresos (alrededor del 3%) del impuesto estatal de bienes y servicios (un tipo de impuesto al valor agregado conocido como ICMS) se transfiere a 112 municipios en donde existen restricciones de uso de suelo debido a la protección de ecosistemas y fuentes de suministro de agua. Este cobro de compensación se deduce del 25% de los ingresos estatales que deben pagarse a los municipios, y que se distribuye principalmente sobre el valor agregado generado en el municipio. En otras palabras, es un intento de poner un valor económico a las actividades de protección para incentivar su protección.

La distribución de la asignación de compensación se fija de acuerdo con la importancia del área protegida, sobre la base de su superficie y el grado de restricción señalado en el decreto que la creó.

El Organismo de Protección Ambiental del estado evalúa el compromiso de estos municipios con la calidad ambiental requerida en las áreas para determinar el importe a pagar. Dicho sistema de monitoreo sigue todavía bajo construcción, pero se ha alentado a varios municipios a que consideren actividades más apropiadas según sus riquezas naturales, como por ejemplo, el ecoturismo. Esta fuente de ingresos también se ha considerado para promover inversiones de higiene y otros servicios de infraestructura urbana.

 

Conclusión

Los mecanismos de financiamiento para las acciones de proyectos son de tipo puntual y no están articuladas. Instrumentos fiscales como el Impuesto Nacional a la Forestería —y hasta el exitoso caso de Minas Gerais— pueden sufrir tremendas dificultades en su aplicación si se establecen en un área tan remota e inmensa como lo es Amazonia.

La compensación fiscal por los ingresos derivados del impuesto al valor agregado también puede ser difícil de aplicar si uno considera que las actividades agrícolas y madereras son la principal fuente de ingresos por impuesto al valor agregado de la región.

Parecería que la protección del amplio patrimonio que es la biodiversidad de Amazonia tiene que sufrir una transformación más ambiciosa basada en incentivos para la conversión a tierras forestales.

 

Bosques Nacionales (FLONA) de Brasil

Brasil tiene un sistema de unidades de conservación que cubre ya partes significativas de la selva húmeda tropical. Sin embargo, el sistema no tiene los recursos necesarios para resolver los problemas relacionados con la tenencia de la tierra, que requieren compensación de parte del gobierno para mejorar la capacidad institucional y para implantar planes de manejo. Se podría dedicar mucha más tierra a la conservación en Amazonia (en donde ocurre la deforestación) si estos recursos estuvieran disponibles. En este caso, la disponibilidad no tiene que ser únicamente en efectivo, sino también en inversión internacional a través de fuerzas de mercado.

La ley ya contempla prácticas de manejo sostenibles para la maderería. Sin embargo, como ya se ha dicho, no tienen mayor éxito puesto que el suministro de madera se da con gran disponibilidad a consecuencia de la expansión agrícola. Aun con la introducción de criterios sostenibles para las prácticas agrícolas, la tala de bosques seguirá siendo una fuente principal del suministro de madera.

Por ello, la privatización de los bosques y la tierra que ocupan, es decir, la asignación de los derechos individuales, ha sido muy dañina para los propósitos de sustentabilidad en la región. Los agentes económicos se trasladan a la frontera, desforestan, venden la madera, inician alguna actividad agrícola o ganadera y luego esperan a obtener el título de propiedad de la tierra. Este patrón de explotación se conoce como de acceso abierto típico, en el que no se perciben los valores de escasez con el transcurso del tiempo, lo cual lleva a una sobrexplotación.

Una política forestal alternativa y promisoria podría ser el sistema de concesiones públicas, similar al aplicado en países como Canadá y Suecia, en donde se celebran contratos a largo plazo de concesión o arrendamiento de amplios terrenos forestales, mediante licitación internacional a compañías privadas, con cláusulas que especifican las condiciones aceptadas acerca del uso de la tierra y los recursos naturales. El incumplimiento de las prácticas sostenibles definidas en la licencia de concesión conllevaría sanciones y terminación de la concesión. La supervisión y el monitoreo de estas concesiones se podría compartir con las ONG.

Dicho esquema es particularmente factible en Amazonia, donde todavía existe una gran disponibilidad de áreas sin reclamar (alrededor de 40 millones de hectáreas, cantidad equivalente a la superficie actual dedicada a los cultivos y a la ganadería en la región).

Aparte de los serios problemas de procedimiento técnico que deben abordarse (prácticas de manejo, periodo de concesión, cuotas de destoconamiento) y otras numerosas barreras políticas, como concentración de tierras, propiedad internacional y restricción de las actividades agrícolas, tiene que mejorarse la viabilidad económica de FLONA.

Inspecciones de campo de la explotación maderera en las fronteras tradicionales de Amazonia, presentadas en Almeida y Uhl (1995), estimaban tasas de retorno mayores al 300% por extracción y procesamiento de madera cuando dicha explotación se realiza en tierras arrendadas (o sea, tierras deforestadas para la agricultura). Si la oferta de madera proviene de explotaciones sostenibles en tierras únicamente dedicadas a este fin, la tasa de crecimiento descendería a un 20%.

Lo anterior significa que los aserraderos pueden contar con un suministro de madera legal e ilegal a bajo costo, lo que les permite tener un retorno financiero altamente redituable, contra el cual no puede competir la explotación maderera sostenible.

Bosques Nacionales (FLONA) de Brasil se estructura en unidades de conservación, con el propósito de obtener una explotación maderera sostenible.

Por supuesto, es teóricamente imposible tener actividades sostenibles de explotación maderera sin ninguna pérdida ambiental. Sin embargo, algunos estudios de campo en la región han mostrado que la explotación maderera con diferentes prácticas puede reducir considerablemente estas pérdidas. (8)El problema principal reside en el ámbito financiero. Los resultados de la extracción maderera con métodos sostenibles son mucho más costosos que la explotación no sostenible que hoy día se practica en la entidad. De hecho, la sinergia entre la conversión de tierra forestal a la agricultura y la producción forestal legalizada y no legalizada es muy costeable.

Los costos de transporte se vuelven, entonces, los parámetros de viabilidad, puesto que los costos de extracción son muy cercanos a los de mano de obra de subsistencia. La explotación maderera sostenible debe ser rotativa, requiere capital intensivo y planeación científica, incurre en costos de recuperación y mitigación, y en gastos de auditoría y certificación, además debe cumplir con leyes laborales y pagar impuestos y costos de transportación similares o tal vez mayores. La explotación sostenible basada sólo en los valores de la madera no será competitiva y, si fracasa, creará mayores oportunidades para exacerbar la oferta ilegal. Por tanto, FLONA y otros tipos de programas se consideran como opciones con un alto grado de fallos. La llamada opción de cercado ( fence-around ) por sí misma no funcionará.

Sin embargo, el concepto de FLONA es atractivo. En conjunción con los parques nacionales y lasreservas biológicas y extractivas se puede generar un uso cuasi-sostenible del área amazónica. Pueden hasta detener el escalamiento de la deforestación, al hacer que la actividad forestal pague mejor que la agricultura.

La manera de hacer esto requiere que esta actividad sea más rentable que la extracción ilegal. Se necesita tener un subproducto que haga que el diferencial de ingresos sea competitivo frente a la extracción ilegal y, por lo tanto, la conversión forestal ya no atraiga a la empresa privada. Aquí es donde el pago por captura de carbono puede hacer la diferencia, sin subsidios, sin penalización y sin cambios estructurales o macroeconómicos mayores, simplemente combinando un poco de fuerzas de mercado con un poco de conocimiento gubernamental y el reconocimiento internacional.

Tomar a FLONA como opción permitirá realizar cosas buenas por el combate al calentamiento del planeta, por el ambiente, por la economía brasileña y por la región. Detendrá las emisiones de fuego abierto, capturará el carbono con el crecimiento de los árboles, protegerá la biodiversidad y los recursos acuíferos, financiará reservas biológicas, atraerá capital internacional, aumentará el valor agregado en la producción de madera, generará fuentes de trabajo, protegerá a los pobladores de la selva y permitirá generar en la región los ingresos más verdes del mundo.

Se espera escepticismo contra dicha propuesta. Los beneficios pueden ser los ya señalados, pero no es tan simple como lo que veríamos a gran escala. Tampoco lo son los bosques sembrados ni los ambiciosos programas de energía de biomasa que tanto se alaban en otros lugares. No hay razón alguna para retirar esta opción, que previene de una fuente importante de emisiones de gases de efecto invernadero, permite generar resultados comercializables y mantener una medida en cuanto a la inversión en suelos degradados, ya sea para árboles maderables, pulpa o energía biomásica, que sólo está disponible porque hace algún tiempo un bosque se convirtió en carbón en la atmósfera. Este modelo de reciclamiento, por supuesto, puede ser mejor que nada, y además es muy atractivo. Sin embargo, prevenir la generación de basura siempre será más sólido económicamente, más equitativo y más viable que reciclar la naturaleza.

 

Referencias

Almeida, O.T. y UHL, C., 1995. “Identificando os custos de usos alternativos do solo para o planejamento municipal da Amazônia - o caso de Paragominas”, en May, P. (org.) Economía Ecológica . Campus.

EMBRAPA, 1991. Delineamento Macroecológico do Brasil . Serviço Nacional de Levantamento e Conservação de Solos, Rio de Janeiro.

FUNBIO, 1995. “Cerimônia de instalação do Conselho Deliberativo do Fundo Brasileiro para a Biodiversidade,

FUNBIO”. Speech notes, mimeo, Fundação Getúlio Vargas, Rio de Janeiro.

Serôa Da Motta, R., 1997. “The economics of biodiversity in Brazil”, en Investing in Biological Diversity: The Cairns Conference . OECD, París.

WWF, 1995. Cerrado : Impactos do Processo de Ocupação . World Wildlife Fund, Brasilia.

(1) Vease para más detalle,Seroa de Motta (1997)

(2)Véase, para más detalles, Seroa da Motta (1997).

(3)EMBRAPA es una paraestatal que realiza investigación agrícola.

(4)De hecho, la clasificación es más amplia, pero fue agregada para permitir el cálculo.

(5)Esta sección tiene base en Seroa da Motta (1997).

(6)Esta norma fue creada por el ya desplazado Instituto Brasileño para el Desarrollo Forestal, que es hoy en día parte del organismo federal de protección ambiental de Brasil (IBAMA).

(7)Cabe señalar que los cambios tecnológicos y la aplicación de sanciones también han contribuido a esa tendencia .

(8)Véase, por ejemplo, Almeida y Uhl (1995).