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La obtención del valor total de la biodiversidad a través de la mezcla de instrumentos (1)

JAN HORST KEPPLER

jan.keppler@oecd.org
Dirección Ambiental de la OCDE

 

Resumen

Este documento presenta una revisión de criterios para la adopción de incentivos orientados a la conservación y uso sustentable de la biodiversidad, considerando las características intrínsecas de ésta. La complejidad de la biodiversidad se debe a su heterogeneidad, al carácter irreversible de su pérdida, a la falta de información y a diversos tipos de presiones socioeconómicas que afectan de manera relevante el diseño e instrumentación de incentivos económicos para su conservación, por ser un bien de carácter tanto público como privado. Uno de los grandes retos de la adopción de incentivos es, entonces, cerrar la brecha entre la rentabilidad de los usos de la biodiversidad sustentables y no sustentables, a fin de poder disponer de su valor público. El significado de los derechos de propiedad y uso, como instrumento complementario a los incentivos de índole económica y la necesidad de adoptar fórmulas híbridas que hagan uso de la amplia gama de instrumentos disponibles, son dos reflexiones más que aquí se subrayan.

 

Introducción

Debido a las diferentes dimensiones que encierra la biodiversidad, su conservación y su uso sostenible, establecer políticas al respecto representa uno de los serios desafíos para las autoridades competentes. Estos desafíos difieren, por ejemplo, de otros retos de la política ambiental, como lo es el control de la contaminación ambiental. En el caso de ésta, considerando las emisiones de vehículos automotores en zonas densamente pobladas, por ejemplo, se conocen muy bien sus causas (emisiones de óxidos de nitrógeno y creación de ozono fotogénico) así como sus efectos adversos en el ser humano (irritaciones, aumento de mortalidad). Los automovilistas incrementan su propio bienestar, pero no toman en cuenta el efecto negativo sobre el resto de la gente.

El conocimiento sobre los impactos y las causas, incluyendo tal vez hasta los respectivos costos y beneficios monetarios, permite que las autoridades procedan a una internalización de estos efectos externos creados por las emisiones vehiculares, a través de instrumentos económicos como los impuestos sobre las emisiones o sobre insumos estrictamente relacionados con éstas —tales como combustibles— o a través de reglamentaciones como la imposición de los convertidores catalíticos. De manera ideal, en este proceso se equilibran los costos privados y los beneficios públicos provenientes de un comportamiento más sostenible, y el bien común se eleva a través de una corrección a una falla del mercado.

El caso de la biodiversidad es diferente, las causas que la afectan y, más aún el impacto de su pérdida, son mucho más complejos y pocas veces se conocen con toda precisión. El término mismo “biodiversidad” se refiere a la indivisibilidad intrínseca de los fenómenos ecológicos. Esto conlleva dificultades en el manejo de información y en la medición de preferencias al formular incentivos económicos. En la práctica, pocas veces es posible identificar una sola causa directa o una sola causa subyacente para la pérdida de biodiversidad, ya que muchas de las categorías seleccionadas cuentan con lazos indisolubles entre sí. Debido a la compleja naturaleza de la biodiversidad, las causas subyacentes pueden no ser claramente identificables. El Cuadro 1 proporciona un resumen de la complejidad de los retos que enfrenta una política de biodiversidad.

La complejidad de la biodiversidad implica que un número importante de actores la afectan, y sufren su agotamiento. La conservación y el uso sostenible de la biodiversidad se cuenta entre los objetivos de conservacionistas, empresarios, poblaciones locales y autoridades. Dado el gran número de actores afectados, se hace más compleja la valoración de los beneficios de la conservación de la biodiversidad. Además, existen problemas prácticos de instrumentación que se ligan a cuestiones de economía política, tales como la distribución, la participación de las partes involucradas, el monitoreo y la aplicación de medidas y programas. Sin embargo, los estudios de caso también muestran que existen enfoques prometedores para abordar estos asuntos, que tienen el objetivo de satisfacer simultáneamente las múltiples demandas que presenta la conservación de la biodiversidad.

Un aspecto más que diferencia los problemas relacionados con el agotamiento de la biodiversidad de los problemas clásicos de la contaminación, es que a menudo se ven acompañados de un vacío jurídico y normativo. Debido a los derechos de libre acceso y a un régimen de tenencia de la tierra poco definido, ni siquiera el uso estrictamente privado de tierras evita que se sufran grandes pérdidas. Como ya se ha tratado numerosas veces en la literatura, dicha situación lleva a grandes ineficiencias. Sin regulación, el acceso abierto a cualquier recurso natural opera sobre la base de un esquema de llegar primero y utilizar primero, lo que significará un uso ineficiente del recurso, y tendrá como consecuencia el agotamiento rápido del mismo. (2)

Las complejidades que rodean la biodiversidad se trasladan cuando se pasa de la esfera de valoración y diseño instrumental a la esfera de la instrumentación. La construcción de coaliciones es difícil, pues los beneficios de la biodiversidad se reducen al dividirlos entre varias personas, mientras que los costos de su preservación son más fáciles de llevar con un grupo de personas más pequeño y, por lo tanto, más cohesivo. Un grupo de este tipo podrá ejercer mayor influencia en términos de formación de políticas. Al mismo tiempo, el monitoreo y la aplicación de medidas a través de incentivos se vuelve más difícil por el gran número de actores e indicadores.

 

CUADRO 1. LOS DESAFÍOS DE UNA POLÍTICA DE BIODIVERSIDAD

Heterogeneidad

Falta de homogeneidad debida a ecosistemas que se traslapan, a funciones ecológicas interdependientes y a millones de especies.

Irreversibilidad

A menudo, una vez que se traspasa un cierto umbral, los impactos son irreversibles; como en el caso de la extinción de una especie o el colapso de un ecosistema. Por lo tanto, la política no puede equilibrar los actuales costos privados y públicos, sino que se tiene que adherir al principio de precaución.

Acumulación de impactos

Los impactos se acumulan y crean pérdidas mayores en el largo plazo, mientras se incurre en costos menores de prevención en el presente inmediato.

Brechas de información

La complejidad inherente y la falta de información exigen que las autoridades tomen decisiones con incertidumbre.

Mezcla de valores

La biodiversidad proporciona valores de uso privado, servicios de ecosistemas regionales y valores globales (públicos) de existencia. Esto complica la coordinación entre las partes involucradas.

Mezcla de presiones

La presión sobre la biodiversidad resulta de una serie de presiones provenientes de distintos sectores económicos debido a una compleja red de causas subyacentes.

Fuente: Adaptado de Young y Gunningham (1997).

 

Las formidables dificultades que enfrentan los organismos reguladores en la definición de objetivos de políticas con miras a la conservación de la biodiversidad se señalan en el ejemplo siguiente, en relación con una definición aparentemente muy concreta, como es la de las especies. Se han adoptado diferentes enfoques para definir a la biodiversidad. Una de las formas más sencillas y aceptadas es definirla como la preservación del máximo número posible de especies. Sin embargo, aun en este caso, no es claro lo que significa en realidad “una especie”. Algunos de los conceptos más comunes se enlistan en el Cuadro 2.

Todas estas definiciones tienen limitaciones y muchos científicos utilizan combinaciones de ellas para poder determinar la especie. Este ejemplo demuestra lo difícil que puede ser establecer objetivos en las políticas sobre la biodiversidad de una manera inequívoca.

 

CUADRO 2. ¿QUÉ ES UNA ESPECIE?

El concepto de la especie biológica

Un grupo de poblaciones aisladas que se reproducen entre sí alejadas de otros grupos similares.

La definición morfológica de la especie

Define a una especie de acuerdo con una serie de características comunes dadas.

El concepto de especie evolutiva

Define a una especie por su historia evolutiva común.

Definición de agrupamiento genotípico

Las “brechas” genéticas identifican las distinciones entre las especies.

Fuente: Brookes (1998).

 

Los múltiples valores de la biodiversidad

De acuerdo con la definición incluida en la Convención sobre Diversidad Biológica, “la diversidad biológica significa la variabilidad entre los organismos vivos de todos los recursos, incluyendo, entre otros, a los sistemas terrestres, marinos acuáticos, y a los complejos ecológicos de los que forman parte. Esto incluye la diversidad dentro de las especies, entre las especies y de los ecosistemas” (UNEP, 1994; 4). Aun una lectura superficial de esta definición señala una cantidad inmensa de organismos y hábitats y sus interacciones. La “complejidad” o la propiedad de un sistema que establece que las relaciones totales entre los elementos del sistema no se terminan con la suma de las relaciones de cada elemento único, es una característica primordial de la diversidad biológica.

Para el economista, esto representa el desafío de traducir esta complejidad, y su valor para el bienestar humano, en categorías lo suficientemente sencillas y tangibles como para ser comunicables entre actores y autoridades. Desde el punto de vista de la teoría económica, todos los valores de la biodiversidad, así como todos los valores de sus elementos, se podrían traducir idealmente en términos monetarios. Dicha monetización no puede ser, en el mejor de los casos, más que una mera aproximación. Afortunadamente, aunque la monetización es deseable si es capaz de expresar apreciaciones ampliamente reconocidas y apropiadamente definidas de los elementos de la biodiversidad, no es necesaria para proceder a la formulación de políticas que frecuentemente pueden realizarse de manera implícita.

Sin embargo, para la instrumentación de incentivos para la conservación y el uso sostenible de la biodiversidad es necesaria una definición y comprensión claras de la naturaleza de los valores de la biodiversidad. En el Cuadro 4 se proporciona una visión general de primera instancia de las diferentes categorías desarrolladas por la teoría económica sobre los valores de la biodiversidad.

Aunque no es parte del alcance de este trabajo tratar la derivación de estos valores, es útil describir su naturaleza y, sobre todo, recalcar que se requieren incentivos diferentes para su realización. (3)

 

C UADRO 3. L AS DIFERENTES CATEGORÍAS DE VALOR DE DISTINTOS ELEMENTOS Y FUNCIONES DE BIODIVERSIDAD

Fuente: Edward Barbier, en OCDE (1997b), 135; adaptado de Barbier (1989).

 

•  Valores de uso directo . El valor de uso considera los elementos de la biodiversidad que se pueden consumir, intercambiar o utilizar directamente como insumo para las actividades comerciales. Por ejemplo plantas o animales colectados o cazados para servir de alimento, vestido o vivienda. El valor de uso también incluye algunas exportaciones como maderas preciosas, peces de ornato, pájaros exóticos, pieles, colmillos de elefante, etc. Los valores de uso los realizan generalmente individuos (o compañías) y por lo tanto son apropiables en forma privada. Esto puede incluir el uso de ciertas áreas para actividades como el turismo o giras turísticas (valor de amenidad).

Los valores de uso directo generalmente se pueden estimar observando los precios de mercado para productos específicos o para sustitutos cercanos. El peor enemigo de los valores de uso son las situaciones de propiedad poco claras, o los derechos de uso en los que el valor intrínseco se puede disipar rápidamente a través de una rápida explotación a corto plazo o a través de una utilización por debajo de lo óptimo, como lo son la forestería no controlada y la agricultura de roza, tumba y quema. Un incentivo importante para la realización de los valores de uso es la asignación de derechos de propiedad bien definidos ligado a la información sobre los impactos a largo plazo. Los derechos de propiedad comercializables con el tiempo llevan al surgimiento de mercados, siempre y cuando los costos de transacción no sean demasiado altos.

 

Categorías de valor de distintos elementos y funciones de biodiversidad

•  Valores de uso indirecto o servicios ecosistémicos . Los servicios ecosistémicos tienen que ver con todas las funciones del ambiente que proporcionan valor directo al bienestar humano, ya sea a nivel local, regional o global, a través del mantenimiento de un ambiente natural saludable. Esto puede incluir control de inundaciones o prevención de la erosión de los suelos a nivel local, la purificación de los suministros de agua en el ámbito regional o la captura de carbono y la estabilización de los suministros de oxígeno a nivel global. El valor de los servicios ecosistémicos, o más bien su límite inferior de valor, se puede tasar calculando la inversión necesaria para contar con instalaciones o tecnologías para sustituirlos. Por ejemplo el precio de una planta equivalente de purificación de agua sería una forma aproximada para encontrar el valor de un ecosistema que asegure la calidad del agua. (4)

Los incentivos para el uso sostenible de los ecosistemas y la conservación de sus servicios pueden ir desde los instrumentos fiscales, como los impuestos por emisiones —que limitan la presión de los ecosistemas—, hasta mecanismos institucionales para la valoración del importe total de los costos y las opciones de menor costo para su mantenimiento. Contraria a la realización de los valores de uso directo, la realización de los servicios ecosistémicos requiere una dimensión social o pública, pues los beneficios de los ecosistemas no son apropiables de forma privada.

•  Valor de opción y de cuasi-opción . Los valores de opción y de cuasi-opción involucran valor que se deriva de poder tomar decisiones en un futuro incierto, así como opciones que se preferirían tomar una vez que cambian sus preferencias. A guisa de ejemplo, podría no concedérsele ningún valor presente (ni futuro, necesariamente) a cierto ecosistema. Sin embargo, sí se podría dar algún valor a la posibilidad de utilizar el ecosistema en caso de que las preferencias cambiaran. Los valores de cuasi-opción se refieren a la capacidad de reaccionar a la información futura (también se le denomina a veces como el valor esperado de información futura) y es independiente de las preferencias personales. Para ejemplificar esto, consideremos que la capa estratosférica de ozono no tenía valor alguno de uso antes del descubrimiento sobre su capacidad de absorber la radiación ultravioleta. Sin embargo, antes de tal evento, ya contenía un valor de cuasi-opción, debido a la probabilidad de que pudiera tener algún valor por usos hasta ese entonces desconocidos. Puesto que los valores de opción y de cuasiopción pueden involucrar esencialmente todos los valores directos e indirectos de la diversidad biológica, no se pueden recomendar incentivos para su realización. A pesar de ello, se aplica una serie de consideraciones generales a los valores de uso futuro potencial: en la formación general de políticas, el principio de precaución expresa la voluntad de preservar los valores de opción y de cuasi-opción. De la misma manera, todas aquellas políticas que resaltan la gama de posibles acciones futuras, ya sea a través de una conservación de rangos de ecosistemas, una flexibilidad mayor o una toma de decisiones descentralizadas para compartir los riesgos, contribuyen a la realización y mejora de los valores de opción.

•  Valores de existencia o de legado . Los valores de existencia se refieren al hecho de que los humanos valoran los ecosistemas y la diversidad biológica por su mera existencia o por la posibilidad de mantenerlas para generaciones futuras. Saber que la selva tropical húmeda, la ballena o el panda continúan existiendo proporciona satisfacción a la gente, aun si nunca llegan a ver a uno de estos ejemplares de cerca. Los valores de existencia están ligados estrechamente con valores culturales y hasta religiosos, y se derivan de conceptos generales sobre la naturaleza. La percepción de los valores de existencia se establece de forma social y a menudo aumenta conforme aumenta el ingreso.

Los intentos por obtener valores de existencia han involucrado a menudo transferencias (subsidios) desde los grupos que comparten valores de existencia hacia los grupos que requieren realizar dichos valores a través de la costosa adopción privada de prácticas de uso sostenible. En el caso de la biodiversidad global, los valores de existencia frecuentemente los experimentan y financian, en parte, gentes de los países comparativamente más ricos del hemisferio Norte, mientras que los beneficiarios de dichas transferencias son a menudo países del hemisferio Sur, que cuentan con una gran riqueza en biodiversidad. Estas transferencias se organizan a través de organizaciones no gubernamentales o mediante el Global Environmental Facility (GEF). Los Fondos Ambientales son, de la misma manera, una forma eficiente de realizar valores de existencia. En la práctica, las transferencias para el mantenimiento de los valores de existencia están ligadas estrechamente —y a veces son indistiguibles— a los pagos por el valor de uso del disfrute estético y los pagos por servicios globales ecosistémicos, como la captura de carbono.

Los incentivos necesarios para conservar y mejorar los valores de la diversidad biológica son tan variados como los valores mismos. En la mayoría de los casos, cada especie, cada ecosistema y cada elemento del ecosistema contienen una mezcla de valores de uso, de opción y de existencia. Así, no es de sorprender que los incentivos implantados para la conservación y el uso sostenible de la biodiversidad frecuentemente tengan que cumplir con más de un objetivo o deban combinarse entre sí. Los veintiún estudios de caso proporcionados por los países miembros muestran una rica variedad de incentivos y sus combinaciones. El resto del trabajo desarrollará las características generales de tales incentivos y de su funcionamiento.

 

Incentivos para realizar los valores públicos y privados de la biodiversidad

El mayor reto relacionado con la política en la implantación de incentivos es el hecho de que la biodiversidad se extiende tanto a la esfera privada como a la pública, y que los incentivos deben tomar ambas facetas en consideración. Los beneficios privados son aquellos de los que pueden apropiarse actores económicos únicos, tanto personas físicas como morales. Se derivan de bienes (como los recursos genéticos) o de servicios (como un mirador escénico) que proporciona la biodiversidad o los componentes de ésta, y que se pueden comercializar en los mercados. Así, los beneficios privados generalmente son medibles en términos monetarios y corresponden a los “valores de uso directo” de los que se trató en párrafos anteriores. La respuesta de política apropiada para realizar el valor privado de la biodiversidad consiste en establecer y aplicar derechos de propiedad bien definidos, sobre ciertos recursos claramente definidos.

Suponiendo que las complejidades distributivas de las asignaciones sobre los derechos de propiedad se puedan resolver, tal asignación bien definida y los derechos de uso pueden inducir a sus propietarios a maximizar el valor neto actual de todas las corrientes de beneficio futuro que provengan de su recurso. Suponiendo la existencia de mercados competitivos, la comercialización asegurará que los propietarios más eficientes y que puedan pagar los mayores precios terminarán por poseer y explotar el recurso. Atribuir derechos de propiedad definidos, por lo tanto, permite superar las ineficiencias asociadas con el acceso abierto no reglamentado.

No obstante, los propietarios privados sólo ponen atención a los valores que pueden cosechar; es decir, a aquellos apropiables de forma privada. Ajustar el comportamiento de manera que se tomen en cuenta los valores de existencia de la biodiversidad —como lo sería un cambio de la explotación forestal no sostenible a una sostenible— conllevaría beneficios públicos, pero generaría pérdidas privadas. Sin políticas adicionales, estos valores de existencia no se realizarían nada más con la asignación de derechos de propiedad.

Sin embargo, muchos aspectos de la diversidad biológica, como lo son los valores públicos de existencia, no pueden ser apropiados de forma privada y, por lo tanto, no se reflejarían en las decisiones de los propietarios privados. Aparte de los casos en los que estos valores están intrínsecamente ligados a algunos beneficios privados, dichos valores se soslayarían. Los bienes y servicios públicos provenientes de la biodiversidad no son ganancia para ningún actor económico en particular, sino para la sociedad en general, ya sea a escala global, regional, nacional o hasta local. Puesto que la biodiversidad en su conjunto está caracterizada por una muy alta complejidad y por numerosos eslabones entre sus componentes individuales, casi cualquier elemento de la biodiversidad contribuye al funcionamiento del todo de la diversidad biológica.

Las respuestas de política a la optimización de valores de bienes públicos que difieran de las transferencias directas mencionadas incluyen la implantación de todos los instrumentos que conserven la biodiversidad. Un ejemplo clásico de lo anterior lo constituye el establecimiento de un parque natural, en donde el uso de la biodiversidad se limita a actividades no consumidoras, como los paseos turísticos. No obstante, cualquier tipo de reglamentación o estipulación que restrinja el uso de la biodiversidad y limite las actividades que pudieran ejercer presión sobre dicha biodiversidad es un instrumento de política encaminado a conservar el valor público de la biodiversidad.

Por supuesto, esto no implica que la propiedad privada no pueda generar nunca en sí misma beneficios públicos. Para ejemplificar, la producción agrícola para valores estéticos y amenidades rurales puede contribuir a valores externos positivos no compensados. (5)De la misma manera, el uso sostenible en forma privada de la pesca comercial contribuye a sus valores públicos de existencia (Gudmundsson et al ., 1997). Dichas contribuciones sí pueden provenir del uso privado, las políticas para la conservación y el uso sostenible de la biodiversidad deben asegurar su participación en todos los casos y que la doble naturaleza de la biodiversidad se realice completamente.

Tampoco se debe inferir que la tenencia pública (es decir, gubernamental) automáticamente lleva a la realización de todos los valores públicos. En Dinamarca, por ejemplo, una ley ya abolida prohibía dejar sin producir importantes áreas forestales, tanto públicas como privadas, lo cual impedía la conformación de bosques viejos, ricos en biodiversidad. Sin embargo, la tenencia pública de los recursos naturales facilita la integración de objetivos públicos a través de un proceso político; mientras que, en igualdad de circunstancias, la posesión privada tendería a concentrarse en la eficiente explotación de los valores de uso directo.

La realización de los valoresde uso apropiables en forma privada a través de la asistencia en el surgimiento de los mercados, así como en el mantenimiento de la opción pública y los valores de existencia, son los mayores retos de las políticas concernientes a la biodiversidad. Ambas tareas requieren decisiones inmediatas de inversión para la información, la comunicación y el componente social, para sobreponerse a las barreras informativas e institucionales referidas anteriormente. Sin embargo, el mayor desafío es que ambas tareas se tienen que realizar simultáneamente.

 

La necesidad de una mezcla de instrumentos

En su mayoría, los beneficios sociales asociados con la biodiversidad cuentan con aspectos privados y públicos. Un paisaje singular puede ser utilizado por una empresa ecoturística y sus clientes, pero también contiene un valor de existencia por encima del que pueda tener para sus usuarios próximos. Esta es la razón por la que el término uso sostenible reviste tanta importancia. El uso sostenible se refiere a la realización del valor privado o comercial de la biodiversidad, sin poner en riesgo su existencia subyacente. El uso sostenible, por lo tanto, contribuye al valor de existencia pública de la biodiversidad.

Dado que la diversidad biológica incluye tanto bienes privados como públicos, la comunidad internacional ha reconocido la interacción de estos componentes, insistiendo en una realización del uso sostenible, término que se refiere a los usos privados que rinden beneficios públicos. Por lo tanto, las políticas exitosas de conservación y uso sostenible de la biodiversidad tendrán que diseñar instrumentos que protejan no sólo los valores de uso directo (estableciendo derechos de propiedad bien definidos), sino también los valores públicos a través de instrumentos adicionales, tales como los incentivos positivos o reglamentos, que garanticen la compatibilidad de uso con la conservación de la biodiversidad. Por ello, los enfoques exitosos requieren —en la mayoría de los casos— mezclas de instrumentos. Una acción efectiva de las políticas deberá englobar varios incentivos en paquetes cuidadosamente calibrados, que aborden múltiples objetivos y causas relacionadas con la conservación y el uso sostenible de la biodiversidad.

Son conocidas las implicaciones para las autoridades del hecho de que la biodiversidad se relacione con valores privados y públicos; por lo tanto, se tienen que instrumentar políticas que traten ambos. En la mayor parte de los casos esto significa que ningún instrumento único podrá resultar en un uso sostenible que además contribuya a la conservación, sino solamente las mezclas de los mismos.

El más promisorio enfoque para el uso sostenible es el aliento a las actividades privadas bajo ciertas condiciones que aseguren su contribución a la conservación de la biodiversidad.

Algunos ejemplos son la concesión de derechos de propiedad bien definidos ligados a compromisos por escrito, el otorgamiento de ventajas fiscales para ciertas formas de uso, y hasta el uso de pagos agroecológicos para prácticas agrícolas que contribuyan al mantenimiento de especies y ecosistemas. Todos estos instrumentos aseguran que la brecha de la rentabilidad privada entre los usos sostenibles y no sostenibles se logre cerrar. Los usuarios privados de la biodiversidad quedan obligados, a cambio de su capacidad para extraer valor de dichos elementos, a contribuir a los valores públicos a través del uso sostenible. (6)

 

Mezclas de instrumentos para realizar los usos públicos y privados de la biodiversidad.

•  Los derechos de propiedad bien definidos se combinan con compromisos, obligaciones, condiciones, contratos de administración, medidas agroecológicas, etcétera;

•  Los derechos de propiedad sobre recursos naturales se sustituyen por derechos de uso que pueden asegurar el mayor retorno de valores directos de uso, al mismo tiempo que cubren sólo ciertos aspectos o requieren condicionalidad de uso (por ej., TDR, certificación);

•  Los impuestos, las cuotas y el retiro de subsidios peligrosos para la biodiversidad pueden inducir cambios estructurales, mientras que la reglamentación de acceso puede aliviar presiones inmediatas.

•  Creación de mercados para actividades privadas con derramas positivas a través del uso sostenible (por ej., agricultura sostenible) que puede alentarse a con información y cobertura de costos al alza (a través de créditos fiscales, financiamiento, donaciones privadas).

La estrategia anterior podría ser llamada “mercados plus”. Se trata, en esencia, de instrumentos que combinan incentivos económicos para los actores privados con la condición de que aseguren una contribución para el bien público, es decir para la conservación de la biodiversidad. Dependiendo de los arreglos específicos relacionados con los derechos de propiedad en diferentes sociedades, dichos incentivos pueden ser positivos (por ej., un subsidio a un derecho de propiedad), o negativos, (por ej., un impuesto o una restricción de acceso). No es el tipo de instrumento lo importante en este punto, sino el hecho de que, sin importar cuál sea el instrumento adoptado, éste tiene que adecuarse a las exigencias del uso sostenible, es decir, un uso rentable en forma privada hasta el mayor alcance posible, que contribuya completamente a la conservación de la biodiversidad.

Los mercados competitivos continúan siendo el mecanismo de asignación más eficiente para aquellos bienes susceptibles de formar parte de los bienes privados, incluyendo muchos de los componentes individuales de la biodiversidad. De la misma manera, la asignación de derechos de propiedad bien definidos para tierras o ciertos recursos de la biodiversidad puede vencer la incertidumbre y proporcionar un incentivo a largo plazo para aumentar el valor global del recurso. No obstante, estos “precios justos”, instrumentados a partir de la imposición de cargos y el retiro de subsidios, y el establecimiento de derechos de propiedad bien definidos, sólo pueden evitar con éxito la pérdida de la biodiversidad si los mercados logran ser capaces de transmitir por completo los valores apropiados de la biodiversidad.

Muchos aspectos de la biodiversidad no se conservarán adecuadamente a través de los mercados, pues pueden ser demasiado complejos o difusos como para asignarse de manera privada. No existe mercado alguno donde la selva tropical húmeda reciba su valor absoluto. La muy limitada aplicación de los bonos swap de deuda por naturaleza, demuestra que la determinación de los valores de existencia es extremadamente difícil sin la intermediación de fondos ecológicos financiados por el gobierno.

En suma, la perspectiva de esta presentación consiste en “derechos de propiedad bien definidos e incentivos económicos (como cargos ecológicos) cuando sea posible, y reglamentación, restricción de acceso y subsidio del uso sostenible cuando sea preciso”. Adicionalmente, se ha reconocido la intervención de distintos actores, la participación institucional y el acceso a la información como complementos importantes de ambas categorías de instrumentos. Este enfoque de “mercados plus” —que combina los derechos de propiedad bien definidos con el uso condicionado, y crea así mezclas de instrumentos o instrumentos híbridos— es el enfoque más promisorio para establecer bienes privados de muchos componentes de la biodiversidad, así como valores de bienes públicos intrínsecos.

Las dificultades relacionadas con los instrumentos híbridos no deben soslayarse. Se trata de instrumentos complejos que requieren preparación, información y una capacidad sustancial de monitoreo y aplicación. Empero, los instrumentos híbridos (o mezclas de instrumentos) continúan siendo la única manera de realizar el valor total de la biodiversidad.

 

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(1) Esta presentación se desarrolló en relación con la redacción del Manual para la Instrumentación de Medidas de Incentivo para la Conservación y el Uso Sostenible de la Biodiversidad, bajo la responsabilidad del Grupo de Expertos sobre Aspectos Económicos de la Biodiversidad de la OCDE. Corresponde, con cambios mínimos, al Capítulo 2 del Manual. Quiero agradecer a los Miembros del Grupo de Expertos sus valiosos comentarios y a Helen Mountford, Directora Ambiental de la OCDE, por sus importantes contribuciones a versiones anteriores.

(2)Dicha situación es frecuente, pero equívocamente, como “la tragedia de los commons”. Aunque es cierto que existe una verdadera tragedia en el agotamiento de los recursos naturales de libre acceso, aquellos recursos que se encuentran administrados en forma compartida, como las áreas verdes y bosques de los pueblos, han tenido un gran éxito al evitar dicho agotamiento. (Véase como ejemplo, Hanna y Munasinghe, 1996).

(3) Se pueden encontrar buenas introducciones a la derivación de valores ambientales en Barbier (1989), Barde y Pearce (1991), Pearce y Markandya (1989) y Freeman (1993).

(4)Un reciente y controvertido estudio de Robert Costanza et al . (1997). “El valor de los servicios ecosistémicos y del capital natural del mundo” estimaba el valor de todos los servicios ecosistémicos (global y local, inclusive) del mundo entero en una cifra que variaba entre los USD 16 y 54 trillones al año. Comparemos esto con el valor total de los bienes y servicios económicos producidos al año en todo el mundo, que es de 18 trillones de dólares.

(5)Véase Environmental Benefits of Agriculture: Issues and Policies , OECD (1997), para ejemplos detallados

(6)La cuestión sobre si los usuarios privados de la biodiversidad deben quedar obligados a incurrir en el costo del uso sostenible o si deben ser recompensados por hacerlo no se puede resolver a priori . La respuesta dependerá en cada caso de condiciones relacionadas con equidad distributiva y factibilidad política. Desde un punto de vista económico, ambas soluciones pueden ser eficientes.

 

 

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Última Actualización: 15/11/2007