2.
Evolución de la Gestión Ambiental en México
2.1
ETAPA INICIAL DE LA POLÍTICA AMBIENTAL HACIA LA INDUSTRIA
La primera fase de la política ambiental hacia la industria
en México, como en casi todo el mundo, se orientó
hacia las causas más aparentes de la contaminación
industrial, tomándose acciones consideradas como de “emergencia”.
Es así como a principios de los años setenta se
empezaron a
tomar medidas para combatir la contaminación, pero dentro
de un marco de sobreimensionamiento de los pasivos ambientales
de la industria y buscando una solución inmediata a los
problemas ambientales.
El marco regulatorio estaba centrado eminentemente en el uso
de instrumentos normativos y de regulación directa que
atendían los problemas de contaminación ocasionados
por la industria a los distintos medios (agua, suelos y atmósfera),
de forma separada entre sí. Consecuentemente, sin
ningún orden específico y atendiendo a situaciones
casuísticas, se fueron desarrollando esquemas y mecanismos
de regulación ambiental orientados a atender problemas
particulares, como los siguientes:
• La regulación de descargas de aguas residuales
con base en el tratamiento primario de los vertimientos de todas
las industrias, • Las emisiones atmosféricas de
la industria con base en el comando y control,
• Y el esquema para la emisión de sustancias tóxicas
al medio ambiente, y otro esquema de atención enfocado
a las actividades de alto riesgo.
Cada uno de estos esquemas de regulación fue avanzando
de acuerdo a sus prioridades particulares, a la disponibilidad
tecnológica y al costo individual asociado a las medidas,
lo que ocasionó que los diferentes ejes de la regulación
avanzaran de manera anárquica, aplicando soluciones tecnológicas
comunes a cada grupo de empresas sin tomar en cuenta los efectos
diferenciales de las emisiones de contaminantes sobre cada ecosistema
en particular.
Debido a ello se generó una situación en la cual
se fueron estableciendo, a través de Normas Técnicas
Ecológicas y luego Normas Oficiales Mexicanas, límites
máximos de emisión de contaminantes a cada medio
(agua, suelos o aire) y proceso específico, a la vez
que se fueron imponiendo restricciones a la operación
de cada empresa en particular, atendiendo a la disponibilidad
de tecnologías de control.
Uno de los principales problemas asociados a esta forma particular
de abordar los problemas ambientales consiste en que se enfatiza
la atención de los problemas aparentes y no sus causas
reales. Al no atacarse las causas, sino los síntomas,
por una parte se implantaron soluciones de control “al
final del tubo” y por otra se hacía incurrir a
la industria en costos cada vez mayores cuando intentaba involucrarse
en la solución de algún problema ambiental, en
lugar de potenciar la utilización de medidas con las
que, tanto la sociedad, como la industria obtuvieran mayores
beneficios.
Gradualmente
se llegó a un punto en el cual insistir en las medidas
correctivas de comando-control y en las soluciones al final
del tubo, resultaba cada vez más costoso y a la vez menos
efectivo, lo que empujó el desarrollo de nuevos enfoques
en torno a la prevención de la contaminación
industrial.
2.2
EVOLUCIÓN DE LOS INSTRUMENTOS DE LA GESTIÓN AMBIENTAL
HACIA LA INDUSTRIAL
La política ambiental hacia la industria planteada por
la Semarnap a través del Instituto Nacional de Ecología
viene cambiando en forma significativa a partir de 1995, buscándose
el desarrollo de nuevos instrumentos que orienten las decisiones
de inversión de las empresas hacia medidas preventivas
antes de medidas correctivas, que atiendan los efectos ambientales
en forma diferenciada sobre cada ecosistema, y en esa medida
atiendan el interés público sin lesionar innecesariamente
intereses privados, muy en el espíritu de los planteamientos
de la Cumbre de Río.
A diferencia del enfoque anterior, un enfoque de prevención
de la contaminación y de atención a los efectos
diferenciales sobre los ecosistemas, ataca de manera mucho más
eficiente las causas de la contaminación y pasa forzosamente
por una búsqueda que permite evitar la generación
de contaminantes en sí y la transferencia de los mismos
de un medio (sea agua, suelos o aire) a otro, a la vez que en
muchas ocasiones lleva a soluciones tecnológicamente
factibles que redundan en un beneficio social y en una mayor
rentabilidad de las empresas.
El uso de instrumentos únicamente coercitivos está
siendo replanteado y éstos se han venido complementando
con otros instrumentos de gestión ambiental, haciéndose
un uso creciente de instrumentos voluntarios, procurando el
uso de instrumentos económicos, de información
y una creciente participación social.
La modernización del esquema regulatorio descansa, por
un lado, en la modernización del tipo y del enfoque de
la normatividad ambiental y, por el otro, en un nuevo esquema
de regulación directa centrado en el desarrollo de un
Sistema Integrado de Regulación y Gestión Ambiental
de la Industria (SIRG), cuyos componentes se abordan más
adelante.
Cabe resaltar por otra parte que uno de los cambios institucionales
más importantes en lo que a política ambiental
industrial se refiere, tiene que ver con la estrecha vinculación
que existe actualmente entre las áreas de regulación
y normatividad con las de vigilancia y cumplimiento.
El que formen parte de una misma estructura administrativa,
normadores y verificadores, ha permitido una retroalimentación
mutua en beneficio de una revisión de la normatividad
que tenga en cuenta los problemas de su aplicación y
de una fiscalización de la misma que se ajuste a los propósitos asumidos al establecerla. En efecto, la elaboración
de la normatividad debe anticipar y tomar en cuenta no sólo
los problemas relacionados con su cumplimiento sino también
aquellos derivados de la fiscalización de dicho cumplimiento.
Lo anterior se ha convertido en una condición con la
cual se ha empezado a lograr garantizar un buen diseño
de políticas públicas en este ámbito y
en un factor facilitador del mejor cumplimiento de los objetivos
de la política ambiental.
Programa
de mejora regulatoria
El
nuevo enfoque que encierra los instrumentos contemplados en
el SIRG está en total interacción con el proceso
de mejora regulatoria impulsado desde el gobierno federal cuyo
objetivo principal es crear y mantener un marco regulatorio
transparente y eficiente que transforme a México en un
país más atractivo para el crecimiento de las
empresas existentes y el establecimiento de nuevas empresas.
Al eliminar obstáculos y costos innecesarios impuestos
por una normatividad federal anacrónica o inadecuada
y al diseñar normatividad, servicios gubernamentales
o promocionales efectivos, la mejora regulatoria propicia la
competitividad de las empresas, alienta la inversión
productiva y permite la creación de más y mejores
empleos.
La SEMARNAP, el Instituto Nacional de Ecología (INE)
y la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente,
participan en este esfuerzo de desregulación y simplificación
administrativa buscando llenar vacíos legales, modernizar
los instrumentos regulatorios y simplificar los trámites
a los que está sujeto el sector empresarial, en temas
y asuntos relacionados con la protección del medio ambiente.
Así el programa de mejora regulatoria que en el Instituto
Nacional de Ecología se ha impulsado, busca alcanzar
los siguientes objetivos:
• Incrementar la eficiencia del sistema regulatorio ambiental,
ampliando sus alcances, oportunidades y minimizando sus costos
sociales.
• Diseñar y promover nuevos mecanismos de regulación
que amplíen los horizontes de gestión gubernamental
y de participación de la sociedad.
• Establecer un horizonte de certidumbre y de reglas claras
que brinde seguridad a la inversión, promueva decisiones
a largo plazo en favor de la protección ambiental y suprima
elementos de discrecionalidad.
• Generar una atmósfera de confianza y cooperación
entre la autoridad ambiental y el sector privado, buscando convergencia
y estrategias comunes.
• Eliminar aquellas regulaciones que no representan un
beneficio para la protección del medio ambiente.
2.2.1
Nuevo esquema de normatividad
En el plano del perfeccionamiento de instrumentos de política
ambiental se han modificado de manera sustantiva, tanto el tipo,
como el enfoque de normalización.
Las Normas Oficiales Mexicanas en materia ambiental tienen su
origen en las normas técnicas ecológicas y su
desarrollo ha sido consecuencia, por un lado, de la evolución
que ha tenido la normalización a nivel nacional y, por
el otro, de los cambios experimentados en la forma de abordar
los problemas ambientales.
En principio ya la Ley Federal de Protección al Ambiente
(1982) hacía referencia a la expedición de normas
técnicas básicamente orientadas a prevenir y controlar
los problemas de salud derivados de la contaminación
ambiental, siendo la Secretaría de Salubridad y Asistencia
la entidad encargada de su expedición. Como producto
de la promulgación de esta Ley sólo se expidió
un nuevo Reglamento para Prevenir y Controlar la Contaminación
Originada por la Emisión de Ruido y siguieron vigentes
los de Prevención y Control de la Contaminación
Atmosférica por la Emisión de Humos y Polvos y
el de Prevención y Control de la Contaminación
de las Aguas, los cuales contienen entre sus disposiciones los
límites permisibles de contaminación.
No es sino hasta 1988, con la expedición de la Ley General
del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente,
que se define como asunto de alcance general en la nación
o de interés de la Federación, la expedición
de Normas Técnicas Ecológicas (NTE) y se las define
como instrumento
de la política ecológica que tienen por objeto
establecer “el conjunto de reglas científicas o
tecnológicas que establecen requisitos, especificaciones,
condiciones, procedimientos, parámetros y límites
permisibles que deben observarse en el desarrollo de actividades
o uso y destino de bienes que puedan causar desequilibrio ecológico
o daño al ambiente y, además que uniformen principios,
criterios, políticas y estrategias ...” .
A partir de este año, la entonces Secretaría de
Desarrollo Urbano y Ecología, SEDUE, se dio a la tarea
de expedir dichas Normas Técnicas Ecológicas.
Durante el periodo de 1988 a 1991 se publicaron en el Diario
Oficial de la Federación 58 Normas Técnicas Ecológicas:
33 en materia de aguas residuales, 18 relacionadas con atmósfera
y monitoreo; y, 7 relativas a residuos peligrosos. Las normas
expedidas durante este periodo estuvieron dirigidas a las actividades
del sector industrial más contaminante y se basaron en
regulaciones internacionales, principalmente de los Estados
Unidos de América. De hecho, muchas de las normas técnicas
fueron traducciones del Código Federal de Regulaciones
de la Agencia para la Protección Ambiental. Ello originó
que el enfoque normativo estuviera orientado hacia el control
de final de tubo, tomando como base la mejor tecnología
de control disponible y en consecuencia a la elaboración
de normatividad específica para cada proceso productivo.
A partir de 1992, con las modificaciones de la Ley Federal sobre
Metrología y Normalización estas normas empezaron
a denominarse Normas Oficiales Mexicanas. La reforma de este
año a dicha ley reviste particular importancia ya que
no sólo unifica la denominación de las regulaciones
técnicas de todas las dependencias de la Administración
Pública Federal sino que le otorga facultades a las Dependencias
para expedir Normas Oficiales Mexicanas, reservada hasta entonces
solamente a la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial
(SECOFI).
Posteriormente, la creación de la Secretaría de
Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca, la incorporación
del concepto de “desarrollo sustentable” tanto en
la política ambiental como en el marco legal, la agudización
de algunos problemas de contaminación y el surgimiento
de temas emergentes, así como la proliferación
de esquemas de autorregulación ambiental a nivel internacional,
imprimieron un nuevo impulso a la normalización ambiental
que condujo a la revisión de los esquemas adoptados hasta
entonces. De esta revisión se concluye la necesidad de
reforzar el enfoque preventivo de la normalización optando
por una regulación centrada en objetivos más que
en los medios para alcanzarlos, y de promover cambios en el
diseño de los procesos.
En ese sentido, se ha transformado de manera significativa el
sistema de normalización impulsando la vinculación
de éste con otros instrumentos de regulación directa
e instrumentos económicos y se ha hecho uso de la información
y de la promoción de la participación social.
Los procesos de normalización en materia ambiental se
han hecho cada vez más participativos y abiertos, lo
que ha llevado a que muchas normas tarden más en elaborarse,
pero a la vez ha garantizado tanto un mejor sustento técnico
como una mayor legitimidad social.
Si bien de manera desigual según el medio a normalizar
(agua, suelo o atmósfera), se ha avanzado hacia normas
que establecen condiciones idénticas para todos los agentes
regulados en lugar de atender a sus particularidades tecnológicas
y a establecer diferencias en los límites en función
de las características de los medios receptores de la
contaminación.
Este enfoque, radicalmente diferente al basado en la mejor tecnología
de control disponible y económicamente factible, hace
que las emisiones contaminantes de las industrias tengan necesidad
de mayor control si son más dañinas al medio ambiente
y de esa manera hace patente el impacto diferencial de las emisiones
de cada empresa haciendo mayores los costos de control asociados
para quien más contamina, lo que no ocurre cuando se
impone tecnología de control.
Asimismo, se propicia que en las nuevas inversiones los impactos
ambientales diferenciales puedan convertirse en un factor de
localización industrial más adecuada, ya que si
un proceso afecta más a un ecosistema frágil,
las necesidades de tecnología de control y los costos
de control de sus emisiones contaminantes serán mayores
que en otro donde su efecto es menos grave, por lo que se tendrá
una razón para buscar una localización tanto ambiental
como económicamente más favorable.
Por otro lado, se ha procurado dar tiempos diferenciales de
cumplimiento para permitir que las soluciones tecnológicas
sean lo más variadas posibles e incluyan la posibilidad
de adecuar procesos y modernizarlos en lugar de tener que optar
necesariamente por tecnología de control, que es igualmente
eficaz pero más costosa. No obstante lo anterior, en
aquellos casos críticos en que hay riesgo de una afectación
severa a la salud humana o al ambiente, se ha procurado que
la solución sea lo más eficaz y oportuna posible.
El número de normas oficiales mexicanas (NOM) se ha modificado
sustantivamente desde 1995 (como puede apreciarse en el cuadro
siguiente, el cual incluye a todas las Normas Oficiales en vigor).
Por lo que se refiere sólo a las enfocadas al sector
industrial, en 1994 había 37 NOMs en vigor y hoy sólo
hay vigentes 22, a pesar de que se han incorporado 6 temas nuevos
en materia de impacto ambiental; 2 de atmósfera; 2 en
residuos y una de temas transversales, que es la de lodos provenientes
de plantas de tratamiento de aguas residuales (estas tres últimas
en proceso de expedición).
El factor decisivo de esta reducción que es reflejo del
cambio de enfoque en la normatividad, es el caso de las aguas
residuales. En 1995 estaban en vigor 43 normas relativas a las
descargas de aguas residuales, de las cuales 41 se referían
a procesos industriales específicos y dos a descargas
municipales, y faltaban aún una gran cantidad de sectores
por controlar.
Estas 43 normas fueron sustituidas por dos, que cubren a la
totalidad de las descargas sobre bienes nacionales y el alcantarillado
municipal (exceptuando la infiltración y la inyección
al subsuelo), y donde los límites de descarga están
fijados en función del tipo de cuerpo receptor y su uso.
Para algunos cuerpos de agua se controlan parámetros
que en otros se dejan libres, ya que hay un impacto diferencial
sustantivo en uno y otro caso. Asimismo, se planteó que
los plazos de
cumplimiento
deberían ser lo más cortos posible para grandes
descargas (tanto por su afectación al medio como porque
este sector estaba comprometido de antemano a llevar a cabo
planes de acción) , y se establecieron ocho y quince
años para descargas medianas y pequeñas con el
fin de inducir transformaciones tecnológicas en procesos
y minimizar el volumen de descarga.
El esquema normativo en esta materia no sólo incluye
las dos normas de descargas, sino que se complementa con una
norma para promover el reuso de las aguas tratadas y otra relativa
a los lodos generados en las plantas de tratamiento del agua
residual. Las normas expedidas en esta
materia están inmersas en un esquema regulatorio más
amplio, que contempla el uso de instrumentos económicos
a través de la Ley Federal de Derechos, de instrumentos
de regulación directa específica (condiciones
particulares de descarga) e instancias de participación
social como
los Consejos de Cuenca.
También se han registrado avances en las normas en materia
de residuos municipales y peligrosos y de atmósfera.
Se ha hecho una revisión profunda de la norma que define
a un residuo como peligroso, buscando incorporar nuevos criterios,
mucho más precisos y acordes con la realidad
nacional, que está en proceso de discusión.
En cuanto a la normatividad relativa a las emisiones de contaminantes
atmosféricos, también se han logrado avances importantes
tendientes a lograr un esquema similar al aplicado en aguas
residuales. En lo referente a las emisiones vehiculares, la
normatividad ha sido revisada sistemáticamente, a fin
de incorporar los cambios tecnológicos en la producción
de vehículos promoviendo así la renovación
del parque vehicular, sobre todo en aquellas zonas urbanas críticas
que presentan los problemas más agudos de calidad del
aire. La actualización continua de estos instrumentos
aunado a los programas de verificación y otros programas
de control de emisiones han permitido mejorar la calidad del
aire en las zonas metropolitanas del país, y en particular,
en la de la Ciudad de México.
Asimismo, se ha logrado empezar a integrar normas que contemplen
los efectos de lo normado sobre los diferentes medios. En este
sentido, se ha logrado desarrollar una norma para incineración
que incluye consideraciones sobre atmósfera y residuos
y está en proceso otra para normar las características
que debe tener un lodo proveniente de plantas de tratamiento
para su aprovechamiento sustentable, en la que concurren aguas
residuales y residuos.
Otro aspecto de normalización que ha tenido un efecto
positivo sobre el desempeño de algunos sectores de la
industria ha sido el desarrollo de normas en materia de impacto
ambiental, se han expedido 7 normas oficiales mexicanas al respecto,
contribuyéndose con ello a la simplificación
del proceso de evaluación y a implantar medidas de mejora
regulatoria.
Estos avances, aunque incipientes, son novedosos a nivel mundial
y apuntan a abordar el problema de manera integral. La normalización
oficial tiene aún algunas lagunas significativas, pero
empieza paulatinamente a verse un nuevo marco normativo (ver
grafica) que, a diferencia del anterior, es de aplicación
generalizada, establece límites basados en consideración
de las características de los ecosistemas y no de la
tecnología de control, y abre posibilidades de cambio
tecnológico, los que tienen tanto un beneficio ambiental
como un beneficio productivo y social.
2.2.2
Regulación directa de la industria
La regulación directa de la industria complementa de
manera significativa las transformaciones que se han dado en
el marco normativo, ya que permite resolver casuísticamente
problemas que, por sus particularidades, no pueden ser contemplados
a través de otros instrumentos a menos que se esté
dispuesto a hacer incurrir a todos los agentes en costos para
solucionar problemas específicos.
A partir de junio de 1997 la Semarnap- INE comenzaron a instrumentar
el Sistema Integrado de Regulación y Gestión Ambiental
de la Industria (SIRG), con un esquema de regulación
más eficiente que el anterior, con elementos de coordinación
e integración de criterios multimedios y un componente
significativo de simplificación administrativa. El SIRG
promueve, además, instrumentos tendientes al fomento
de la protección ambiental más allá del
piso mínimo de cumplimiento general fijado por la normatividad;
ello mediante opciones voluntarias de autorregulación
que den cabida y estimulen acciones continuas por parte de las
empresas hacia una producción industrial cada vez más
limpia.
El
SIRG propone, entre otros aspectos, el desarrollo paulatino
de un sistema coherente y eficaz de regulación que evita
divergencias institucionales al propiciar y facilitar la coordinación
entre organismos que en la SEMARNAP tienen a su cargo diversos
instrumentos de regulación directa para así lograr
una gestión más integral. Dicha coordinación
permite integrar y unificar mecanismos de regulación
y generar una tendencia muy dinámica de largo alcance
que apunta a la consolidación de diferentes instrumentos
y a la formulación de una política ambiental multimedios
para la industria.
Objetivos
del SIRG
•
Racionalizar el uso de instrumentos de política ambiental,
bajo el supuesto de que ningún instrumento por sí
mismo es capaz de dar solución a todos los problemas
de contaminación que se registran en el aire, el agua
y los suelos y de que todo instrumento de política
es perfectible.
• Buscar integrar los diferentes aspectos de la operación
de una planta en términos de sus efectos ambientales
en general, y no sobre medios específicos.
• Generar soluciones permanentes a los problemas ambientales,
mediante la modernización de los procesos de producción,
más que a través de la imposición de
tecnologías de control específica, lo que constituye
una apuesta tecnológica muy novedosa.
• Mantener, bajo un principio de corresponsabilidad,
un esquema de inducción de mejores prácticas
ambientales, a partir de hacer conciencia de los problemas
ambientales que genera la industria y las ventajas competitivas
que para ella representa el cuidado ambiental.
El
Sistema se compone de varios tipos de instrumentos, entre los
cuales hay tres que han evolucionado más en los últimos
años: la Licencia Ambiental única, la Cédula
de Operación Anual y los instrumentos voluntarios. Estos
instrumentos presentan variadas vinculaciones y sinergias que
se extienden hacia otra serie de instrumentos, tanto económicos
como de información, que son complementarios, de forma
tal que este conjunto de elementos y sus interacciones constituyen
la totalidad del Sistema Integrado de Regulación Directa
y Gestión Ambiental en la Industria.
La perspectiva de largo plazo del SIRG es lograr niveles de
coordinación entre los distintos órdenes de gobierno
(federal, estatal y municipal) que permitan abarcar en un todo,
tanto a la industria de competencia federal, como a aquélla
de competencia estatal (ver anexo “Descentralización
en materia de instrumentos de regulación ambiental directa
de la industria”).
•
Instrumentos centrales del SIRG: Licencia Ambiental Única,
Cédula de Operación Anual e Instrumentos Voluntarios
Licencia
Ambiental Unica
La Licencia Ambiental única (LAU) integra todas las obligaciones
ambientales que una empresa tiene ante la Federación.
Esta nueva licencia para la industria atiende a lo establecido
en la LGEEPA en cuanto al establecimiento de un trámite
integral para la operación y funcionamiento de industrias,
comercios o servicios, que requieren obtener diversos permisos,
licencias o autorizaciones competencia de la SEMARNAP. Aplica
a las empresas que son fuentes fijas de jurisdicción
federal en materia de atmósfera y opera de acuerdo con
los procedimientos y mecanismos en su momento publicados mediante
acuerdo secretarial.
En relación con los trámites integrados a la LAU
y a los formatos respectivos, se estableció que en el
formato de la LAU, únicamente se requerirá la
información y documentos anexos previstos en los reglamentos
y NOM’s en materia de emisiones a la atmósfera,
descargas de aguas residuales
en cuerpos de agua de jurisdicción federal y respecto
a actividades relacionadas con el manejo de residuos peligrosos.
Cualquier otra información adicional que se requiera
con fines estadísticos, se solicitará con carácter
opcional y, por lo tanto, su cumplimiento no será obligatorio
para los particulares.
Licencia
Ambiental Única
La
Semarnap suscribió un acuerdo en el marco de política
federal de mejora regulatoria por el que se establecen los procedimientos
y mecanismos para que las empresas puedan obtener la Licencia
Ambiental única (LAU), mediante un trámite único.
En dicho Acuerdo se establecen, entre otros, los siguientes
lineamientos:
• A través de la LAU los establecimientos industriales
podrán presentar su manifestación de impacto ambiental,
estudios de riesgo y permisos para descarga de aguas residuales,
antes de la fase constructiva, y los permisos de residuos peligrosos,
atmósfera y agua, en fases posteriores.
• La tramitación de la LAU es de carácter
obligatorio únicamente para los nuevos establecimientos,
para empresas que cambien de giro o de ubicación, así
como aquellos que requieren de regularización por no
contar con Licencia de Funcionamiento.
• El trámite de la LAU es opcional para los responsables
de establecimientos que ya cuentan con Licencia de Funcionamiento,
pero desean voluntariamente incorporarse al esquema de la LAU.
• Aquellos establecimientos que cuenten con LAU o, en
su caso, Licencia de Funcionamiento, deberán presentar
un informe anual denominado Cédula de Operación
Anual (COA).
Como
lo señala la información del cuadro anterior,
es de aplicación obligatoria para plantas nuevas o que
requieran regularizarse por tener sus trámites incompletos,
y es voluntaria para quienes quieran actualizar la licencia
de funcionamiento con la que cuentan. Cabe señalar, que
un número importante de plantas que ya tenían
sus Licencias de Funcionamiento han optado por un relicenciamiento
integral.
La LAU comprende un número variable de instrumentos unificados,
que dependen de las obligaciones federales que deba cumplir
la planta. Puede llegar a contemplar: evaluación del
impacto ambiental, análisis de riesgo, permiso de descarga
de aguas residuales a cuerpos nacionales, programa de prevención
de accidentes, protocolos de pruebas en emisiones a la atmósfera,
protocolos de pruebas en manejo y tratamiento de residuos peligrosos,
registro como generador de residuos peligrosos, autorización
de manejo de residuos peligrosos y autorización de emisiones
a la atmósfera.
Aunque la integración de todos los trámites federales
en un sistema de decisiones único no reviste mayor importancia
aparente, se trata de un avance fundamental en la gestión
ambiental.
La situación anterior al establecimiento de la Licencia
Ambiental Única se caracterizaba por un proceso de toma
de decisiones de diferentes instancias federales que, en el
mejor de los casos, se consultaban las unas a las otras, pero
que por lo regular tomaban decisiones independientes, centradas
en limitar la contaminación que afectaba a un medio particular,
y frecuentemente en uno solo de los aspectos de dicho medio.
Así,
el análisis de riesgo estaba desvinculado de las disposiciones
establecidas en materia de manejo de residuos, las disposiciones
en materia de emisiones a la atmósfera de las de descargas
de aguas residuales, y así sucesivamente, a pesar de
tratarse de todas las autorizaciones, permisos y licencias emitidas
por instancias de la autoridad federal. De igual manera, las
industrias reguladas debían presentar información
diferente ante múltiples instancias, mucha de la cual
tenía partes en común pero carecía de una
visión de conjunto del problema ambiental de la planta,
es decir, sin que ello significase sistematizarla. En muchos
casos eso se traducía en transferencia de problemas de
un medio a otro (por ejemplo, control de emisiones atmosféricas
a costa de un nuevo problema en aguas residuales).
A partir de septiembre de 1997 entró en vigor la Licencia
Ambiental Única, obligatoria para las empresas nuevas
o irregulares de jurisdicción federal en materia de atmósfera
dentro de la Zona Metropolitana del Valle de México,
y voluntaria para el resto del país. En enero de 1999
se hizo obligatoria en las 16 entidades federativas con mayor
actividad industrial y a partir de septiembre de este mismo
año para el resto del país.
A pesar de problemas iniciales de coordinación interna
entre las diferentes instancias, se ha venido desarrollando
una metodología de análisis que tiende a integrar
y valorar el conjunto de los impactos ambientales de las empresas,
a partir de la cual cada instancia encargada de tomar una decisión
tiene información sistematizada sobre la planta que analiza.
Asimismo, conoce y puede analizar y considerar las medidas que
otras áreas pretenden disponer y puede llegar a detectar
problemas de cambio de estado físico o químico
de los contaminantes que, en el esquema anterior, pasaban desapercibidos.
Cabe decir que los giros industriales que son competencia federal
son en general aquellos con un nivel mayor de relevancia y sofisticación
en lo que a sus posibles efectos ambientales se refiere.
De la misma manera, los usuarios de la LAU se han beneficiado,
ya que implica una significativa simplificación administrativa;
se requiere presentar menos información y por último,
se presenta de manera ordenada y sistemática, lo que
ha permitido que las empresas detecten problemas que, aún
con una compleja estructura ambiental dividida por medios, a
menudo pasaban desapercibidos. Detectar estos problemas en el
momento del licenciamiento permite hacer ajustes a las plantas,
minimizando la contaminación, optimizando procesos y
ahorrando costos.
Finalmente, otro beneficio de la LAU es que inhibe procesos
de toma de decisiones discrecionales dentro del sector federal,
ya que requiere de la participación coordinada de distintas
áreas, con una visión institucional.
Hasta
junio de 2000 se han expedido 190 LAU en todo el país.
La mayoría (141) ha sido a través del INE. De
estas últimas, cerca de tres cuartas partes (70%) corresponde
a empresas nuevas o irregulares y poco más de una cuarta
parte (27%) han sido licencias voluntariamente tramitadas
por empresas que no requerían en sentido estricto hacerlo.
Un
caso de particular importancia en este plano es el proyecto
piloto de Ciudad Juárez, Chihuahua, donde, mediante un
convenio de concurrencia, los tres órdenes de gobierno
generaron una Licencia Ambiental Única que abarca todas
las obligaciones ambientales de una empresa, sin importar a
cual orden de gobierno le corresponde la atribución.
Este proyecto, ha derivado ya en la emisión de 24 LAU
expedidas y otras 49 actualmente en trámite, que coordinan
decisiones entre más de un orden de gobierno. Se está
en el proceso de consolidar el mecanismo mediante la firma de
un convenio definitivo.
Cédula
de Operación Anual
Otro
componente fundamental del SIRG, y que se encuentra íntimamente
ligado con la LAU, es la Cédula de Operación Anual
(COA), la cual es un instrumento de información que permite
analizar la evolución del desempeño ambiental
de las industrias y generar información anual sobre la
emisión y transferencia de contaminantes, modernizado
las formas en que las plantas industriales presentan sus informes
a la Federación.
La Cédula de Operación Anual es, entonces, un
mecanismo de reporte relativo a las emisiones, transferencia
y manejo de contaminantes que deriva de las obligaciones fijadas
en la Licencia Ambiental Única o Licencia de Funcionamiento,
así como en los Reglamentos de la Ley General del Equilibrio
Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA)
en materia de prevención y control de la contaminación
atmosférica y manejo de residuos peligrosos. La Cédula
debe ser entregada en el primer cuatrimestre de cada año,
de acuerdo al calendario establecido. Debe ser presentada por
los establecimientos industriales de los siguientes sectores:
petróleo, petroquímica, química, pinturas
y tintas, siderúrgica, metalúrgica, automotriz,
celulosa, papel, cemento, cal, asbesto, vidrio, generación
de energía eléctrica y tratamiento de residuos
peligrosos.
La Cédula de Operación Anual permite conocer:
• La cantidad de contaminantes que se emiten al aire,
agua y suelo.
• La cantidad de contaminantes que se tranfieren fuera
del establecimiento, sea para su tratamiento, reciclaje, reuso,
disposición final o incineración.
• Las actividades de control y prevención de la
contaminación y proyección de los volúmenes
de contaminación para el siguiente período de
reporte.
• La información de los métodos de tratamiento
in situ.
Dado
el enfoque multimedios de la Cédula, el análisis
de la misma proporciona información a la empresa para
poder derivar prioridades en materia de procesos que promuevan:
tecnologías limpias, modernización de procesos
y sustitución de insumos, racionalización de uso
de agua y energía, utilización de mejores combustibles,
reciclaje de residuos o subproductos y la minimización
de residuos
La figura siguiente presenta los momentos de reporte a los que
está sujeto un establecimiento industrial que involucre
emisiones atmosféricas, descarga de aguas residuales,
depósito de residuos en el suelo, tratamientos in situ
de éstos y transferencia de contaminantes hacia sistemas
de reciclaje, tratamiento o disposición controlada.
Si
bien el avance no ha sido tan significativo como en el caso
de la LAU, la Cédula de Operación Anual (COA)
de las empresas representa un instrumento con un alcance potencialmente
similar, y aún mayor.
Entre los principales problemas para la plena integración
de la COA, destacan que la información sobre descargas
de aguas residuales tiene efectos fiscales ya que es motivo
de pago de derechos de acuerdo con su volumen y carga contaminante,
y que conlleva obligaciones reglamentarias con tiempos establecidos
que difieren de los de la COA.
La
COA está concebida como el reflejo dinámico del
proceso de licenciamiento y puede permitir, en el futuro, detectar
cambios que conlleven condicionantes de operación diferentes
a las establecidas en la LAU. Sin embargo, para que esto sea
posible es imprescindible que se lleven a cabo una serie de
modificaciones normativo y reglamentarias. La COA constituye,
a la vez, una parte fundamental de un sistema dinámico
de información industrial que está en proceso
de desarrollo: el Registro de Emisiones y Transferencia de Contaminantes
(RETC), que se aborda posteriormente.
En resumen, tanto el sistema bajo el cual se señalan
obligaciones que las empresas deben cumplir, como el proceso
mediante el cual las plantas industriales de jurisdicción
federal informan a la autoridad ambiental, se han modernizado
significativamente. Se ha pasado de un número amplio
de obligaciones desvinculadas a un proceso en el cual se han
ido integrando trámites, sistematizando la información
y desarrollando formas de coordinación interna que antes
no existían, favoreciendo con ello el mejor desempeño
ambiental de las empresas.
Instrumentos
Voluntarios
A partir de la creciente importancia que los problemas ambientales
de la industria han ido adquiriendo en el plano del comercio
internacional, se han abierto espacios para esquemas que van
más allá del marco reglamentario.
Si bien la regulación directa es necesaria, hay evidencias
de que esta tiene limitantes como es el alto costo del proceso
de verificación, inspección y vigilancia para
garantizar su cumplimiento; el freno a la innovación
del sector productivo al enfocarse éste al solo cumplimiento
de la normatividad oficial y puede representar también
desventajas competitivas para las pequeñas y medianas
empresas que se ven imposibilitadas de cumplir con el marco
normativo ambiental, lo que conlleva una imagen negativa ante
la opinión pública.
A partir de 1994, se comenzó a promover con mayor fuerza
la utilización de otros tipos de instrumentos de política
ambiental. Por una parte los instrumentos económicos
que más adelante se abordarán y por otra parte,
los instrumentos de tipo voluntario, como los convenios de concertación
entre la industria y la autoridad, las normas voluntarias, la
auditoria ambiental y la autorregulación por parte de
la industria.
El énfasis en programas voluntarios para alcanzar metas
ambientales se remonta en el ámbito internacional a la
década de los ochenta, cuando los costos de cumplir con
la regulación en los países industrializados llegaron
a niveles extremadamente elevados. Los programas voluntarios
obedecen pues al reconocimiento de que el nivel de protección
que asegura la regulación ambiental tradicional no puede
ser mejorada sin que se incurra en costos económicos,
sociales y políticos excesivos. Con este concepto, se
busca fomentar acciones voluntarias para incrementar el nivel
de protección ambiental, bajo el supuesto de que dichas
acciones serán rentables para las empresas que las realizan.
Como ha quedado demostrado en gran parte de las empresas que
se han realizado auditorías ambientales y con otros instrumentos
voluntarios de gestión ambiental.
Destacan entre los instrumentos voluntarios aplicados en nuestro
país el Programa de Auditorias Ambientales a cargo de
la PROFEPA, los esquemas de autorregulación industrial,
las normas voluntarias y algunas iniciativas de la propia industria
que en lo general no se contraponen y sí en cambio pueden
ser encauzadas mediante instrumentos de política.
El Programa Nacional de Auditoría Ambiental ha sido concebido
como un instrumento voluntario para el cumplimiento de la legislación
ambiental y consiste en la revisión exhaustiva de instalaciones,
procesos, almacenamientos, transporte, seguridad y riesgo de
los establecimientos industriales, entre otros aspectos.
A partir de los resultados de dicha revisión, las empresas
asumen compromisos plasmados en planes de acción que
definen, en plazos determinados, las obras, adquisiciones y
acciones necesarias, estén normadas o no, para garantizar
el óptimo desempeño ambiental de la industria.
Los planes de acción permiten a los responsables del
funcionamiento de una empresa examinar sus operaciones metódicamente,
tanto en relación con la contaminación y el riesgo
que generan como respecto del grado de cumplimiento de la normatividad
ambiental vigente y de los parámetros internacionales
y de buenas prácticas de operación e ingeniería
aplicables. Con ello, las empresas pueden definir las medidas
preventivas y correctivas necesarias para proteger el ambiente
y mejorar su desempeño ambiental. Una vez acordado un
plan de acción con las autoridades, el mismo adquiere
carácter vinculante para la empresa.
A través de las Auditorias Ambientales se busca inducir
un desempeño ambiental de excelencia por parte de la
industria (ver apartado de “vigilancia y cumplimiento
de la normatividad”). Por ello, las instalaciones que
ingresan al programa no sólo se comprometen al estricto
cumplimiento de la legislación ambiental, sino que además,
para aquellos aspectos ambientales que aún no están
normados en nuestro país, adoptan las normas internacionales
y de buenas prácticas de ingeniería.
Lo anterior ha hecho posible que en las instalaciones que cuentan
con una auditoria, que en conjunto representan más del
sesenta por ciento del Producto Interno Bruto industrial del
país, se haya adoptado en forma voluntaria normas y parámetros
sobre diversos temas. Uno de ellos es el de la reducción
de riesgos, cuya puesta en práctica se ha reflejado en
una disminución del orden de treinta y dos por ciento
en las primas de seguros contra accidentes. Asimismo, instalaciones
con pasivos ambientales importantes (como suelos contaminados
en las áreas circundantes a las plantas) han emprendido
acciones de restauración sin necesidad de acciones coactivas
con lo que se han limpiado cerca de un millón cuatrocientas
mil toneladas de suelos en los últimos siete años.
Algunos de los temas en los que se han venido adoptando parámetros
no obligatorios son los siguientes:
Riesgo
• Especificaciones de estructuras e instalaciones hidráulicas,
eléctricas, etcétera.
• Especificaciones de recipientes sujetos a presión.
• Criterios para la ubicación y construcción
de almacenes de materiales peligrosos y de productos terminados
(almacenamiento, manejo y señalización).
• Características de las redes de hidrantes.
• Especificaciones para diques de contención de
tanques de almacenamiento de productos inflamables y combustibles.
Suelo
• Criterios para especificar los límites máximos
permisibles de hidrocarburos totales del petróleo (HTP)
y de metales en suelo.
Aire
• Límites máximos de emisiones de compuestos
orgánicos volátiles e hidrocarburos a la atmósfera
provenientes de fuentes fijas.
• Emisiones en sistemas de combustión directa (hornos).
• Criterios para establecer los límites máximos
permisibles de partículas sólidas suspendidas
de acuerdo al giro industrial (inyección de plásticos,
pulidoras y esmeriladoras de la industria metalmecánica
y fabricación de muebles).
Agua
• Los parámetros establecidos en la NOM-001 se
adoptaron aún antes de su entrada en vigor.
• Criterios de concentraciones máximas de hidrocarburos
contenidos en el agua.
• Procedimientos para mantenimiento a sistemas de drenaje
(químico, sanitario
y pluvial).
Por otro lado, se han comenzado a promover entre los industriales,
los convenios de autorregulación ambiental, entendidos
como un instrumento voluntario que permite cumplir con metas
y objetivos ambientales más estrictos que la legislación
y la normatividad ambiental y producir a la vez ventajas competitivas
a las empresas participantes, permitiendo a los particulares
establecer parámetros de desempeño que no solamente
respeten los previstos en el ordenamiento jurídico, sino
que los mejoren.
Estos mecanismos son un compromiso voluntario que les permitirá
superar o mejorar los niveles de calidad ambiental por lo que
a protección, preservación y mejoramiento del
medio ambiente se refiere.
En este marco la SEMARNAP, en coordinación con la SECOFI,
ha firmado 15 convenios de autorregulación con empresas,
cámaras y asociaciones industriales. Los ramos industriales
involucrados incluyen: elaboración de alimentos y bebidas;
automotriz; químico; minero; curtiduría regional;
cemento y equipos eléctricos.
Estos convenios de autorregulación industrial incorporan
normas voluntarias, programas para la minimización, manejo
y reciclaje de residuos, programas de capacitación y
difusión, adopción de las mejores prácticas
disponibles y de sistemas de administración ambiental,
como son:
•
Programa para la utilización de residuos industriales
como combustibles alternos en hornos de cemento.
• Manual para la minimización y manejo adecuado
de los residuos de la curtiduría. Aplicación potencial
por parte de más de 600 empresas curtidoras.
• Programa “Campo Limpio” desarrollado con
la Asociación Mexicana de Fabricantes de Agroquímicos
para el lavado, recopilación, acopio y reciclaje de envases
que contenían agroquímicos.
• Establecimiento de límites voluntarios permisibles
de emisión de compuestos orgánicos volátiles
en las operaciones de pintura de automóviles en planta.
Estos convenios pueden hacer uso de instrumentos no convencionales
para solucionar problemas sectoriales, sea al interior de la
propia industria o para solucionar problemas ajenos a estos
sectores, pero que por alguna razón les interesan.
En
términos de instrumentos voluntarios, otro aspecto que
merece ser señalado, a pesar de no formar parte de la
política pública ambiental, es el de la tendencia
creciente de las empresas a establecer sistemas de administración
ambiental. En muchos casos esto es motivado por la búsqueda
de una certificación con finalidades comerciales, pero
hay evidencia empírica que demuestra que la implantación
del sistema contribuye significativamente a mejorar el desempeño
ambiental. Cabe destacar que si bien los sistemas de administración
ambiental son elección de cada empresa, la generación
de condiciones para que se instalen y para incidir en el tipo
de objetivos que los sistemas busquen, es una responsabilidad
pública.
El desarrollo de los sistemas de administración ambiental
inició a principios de los años 90 y se ha ido
consolidado en la forma de normas ambientales de tipo local
como el estándar británico BS 7750, regional como
el Esquema de Auditoria y Administración Ambiental (EMAS)
de la Comunidad Europea o la serie de normas voluntarias internacionales
ISO 14000.
Respecto de las Normas Voluntarias Internacionales de la serie
ISO 14000, en México se trabaja en dos vertientes: por
una parte en la promoción para la aplicación y
certificación de establecimientos en la norma ISO 14001
referente a sistemas de administración ambiental, a la
fecha hay en México 63 plantas industriales certificadas
en la norma ISO 14001.
Por otra parte, se trabaja en el desarrollo de las normas mismas
y de su homologación como Normas Mexicanas, como es el
caso de la NMXSAA-001 que es equivalente a la ISO 14001.
La norma ISO 14001 establece los elementos de un Sistema de
Administración Ambiental, entendido este como la parte
del sistema de administración de una empresa que incluye
la estructura organizativa, actividades de planeación,
responsabilidades, prácticas, procedimientos,
procesos y recursos para desarrollar, implantar, alcanzar, revisar
y mantener una política ambiental.
La importancia y expectativas en torno a la norma ISO 14001
respecto de las implicaciones que este tipo de estándar
pudiera tener para las empresas mexicanas en cuanto a utilización,
beneficios ambientales, dificultades para su adopción
o creación de barreras comerciales, fueron los motivos
para que el INE y un grupo de 11 grandes empresas de Guadalajara
firmaran un convenio para desarrollar e implantar un sistema
de administración ambiental en sus instalaciones y en
22 pequeñas y medianas empresas. Las empresas pequeñas
y medianas (PyMES), fueron seleccionadas por las 11 empresas
grandes, entre sus clientes y proveedores. Los recursos financieros
para la ejecución de este proyecto fueron aportados por
las grandes empresas y por el Banco Mundial.
Los resultados de este proyecto piloto demostraron que las PyMES,
pudieron aplicar, con la ayuda de asistencia técnica
y consultoría, la norma ISO 14001 sin grandes dificultades.
En lo que se refiere al mejoramiento del desempeño ambiental
y cumplimiento de la legislación, se constataron en forma
medible y reportable importantes avances en estos aspectos.
Por último, otro ámbito en el que ha habido desarrollos
aunque incipientes es en el plano de las normas de índole
voluntaria, en nuestro país conocidas como Normas Mexicanas
(NMX). Las normas mexicanas son aquellas que elabora un Organismo
de Normalización Nacional privado o un Comité
Técnico que prevé para un uso común y repetido,
reglas, especificaciones, atributos, directrices, etc. Su campo
de aplicación puede ser nacional, regional o local, pero
siempre son de carácter voluntario.
Este esquema de normalización ha permitido eliminar rigideces
técnicas innecesarias e inherentes a la normalización
oficial, particularmente en lo que se refiere a métodos
de prueba. Este plano de acción es imprescindible para
que las estructuras de acreditación y certificación
puedan constituirse en un complemento adecuado de la regulación
y su vigilancia.
En 1994 había 108 NMX en vigor, de las cuales 30 han
sido revisadas, hay 12 proyectos de nuevas NMX de métodos
y una que representa un código de conducta (RETC).
En resumen, los instrumentos voluntarios han demostrado complementar
exitosamente -con ventajas ambientales, de costo y de efectividad-
a los de regulación directa. Por ello es necesario, además
del seguimiento de los acuerdos establecidos, seguir promoviendo
su aplicación en un número mayor de empresas.
Si bien la autorregulación se inició en México
con las grandes industrias, es necesario permear este instrumento
a las micro, pequeñas y medianas empresas, en la medida
en que es ahí donde pueden obtener mayores beneficios
ambientales, además de apoyar a las empresas que mayores
carencias tienen.
•
Instrumentos complementarios: Instrumentos económicos
e Instrumentos de información
Instrumentos económicos
Los instrumentos económicos abarcan un conjunto de políticas
heterogéneas cuya principal característica distintiva
es que se valen de los mercados y del mecanismo de precios para
internalizar las externalidades ambientales.
A pesar de que las dimensiones de su potencial continúa
en debate, los estudios y la experiencia con la que ya se cuenta
dan una serie de criterios y perspectivas para profundizar en
torno a su aplicación actual y las opciones previsibles.
En la práctica los avances son incipientes y todavía
falta asentar institucionalmente una estrategia compartida al
interior de la administración pública federal
y de los gobiernos estatales, en términos de sus alcances
y con acuerdos clave de mediano plazo. Esto es, una estrategia
plenamente insertada en la conducción de la economía
y en las relaciones intergubernamentales, y bajo criterios ambientales
precisos.
Los
instrumentos fiscales a pesar de ser escasos son los más
desarrollados. En la actualidad, se aplican algunos pagos de
derechos con fines ambientales y dos instrumentos que funcionan
como incentivos fiscales: la depreciación acelerada y
el arancel cero.
El
cobro de derechos por las descargas de aguas residuales fue
uno de los primeros instrumentos de protección ambiental
basado en incentivos económicos que se utilizó
en México y que se regía por el principio de que
“el que contamina paga”. Sin embargo, por diversos
factores económicos, institucionales y aún culturales,
la respuesta por parte de los gobiernos municipales y las empresas
ha sido en extremo limitada. La aplicación de los derechos
convirtió a un instrumento que en principio debería
haber estimulado la creación de infraestructura de tratamiento
en una sobre carga financiera para los agentes que incumplían,
obstaculizando así la concreción de los beneficios
ambientales buscados.
Pero en materia de instrumentos fiscales sin duda, en lo que
más se ha avanzado es en la desgravación de equipo
“de prevención y control de la contaminación”
tanto en el plano del Impuesto sobre la Renta como en fracciones
arancelarias, si bien en ambos casos estos instrumentos tienden
a reforzar enfoques de “final de tubo” y la aplicación
del criterio “anticontaminante” no ha sido fácil.
Los instrumentos financieros están en una etapa de diseño,
por lo cual no se pueden adelantar resultados; existen fondos
disponibles en NAFIN que no han sido debidamente canalizados
hacia los sectores productivos porque las tasas de interés
todavía son demasiado elevadas; fondos públicos
ambientales de difícil operación, como el de la
Comisión Ambiental Metropolitana del Valle de México
y está en diseño y etapa preparatoria un sistema
de fondos estatales para respaldar financieramente proyectos
ambientales. Estos fondos se basan en esquemas de complementariedad
entre recursos federales y estatales y contemplan la aplicación
de derechos con fines ambientales específicos.
Por otra parte, se intenta avanzar en la creación de
un sistema de seguros y fianzas para materias relacionadas con
impacto ambiental y sitios abandonados y con transporte y manejo
de materiales y residuos peligrosos.
Sin embargo, a pesar de que se trata de un mercado que tiene
un tamaño potencialmente importante, el sector financiero
no manifiesta gran interés en desarrollarlo.
Por último, existen otros instrumentos de mercado todavía
en etapas iniciales de desarrollo como es el caso de los Sistemas
Depósito Reembolso (SDR) propuestos para neumáticos,
aceites lubricantes usados (principalmente para vehículos),
baterías y pilas (consumo familiar y de telefonía
celular), que tienen la facultad potencial de estimular la reutilización
y reciclaje de materiales pero de los cuales aún no es
posible hacer una evaluación.
Cabe resaltar que los avances anteriormente descritos son muy
incipientes, no obstante este tipo de instrumentos tiene un
gran potencial, sobre todo en un horizonte de cambios en la
interacción entre el Estado, los mercados y las organizaciones
y específicamente, de reformas en la gestión
pública .
No obstante, lo más seguro es que en las próximas
décadas sigamos necesitando una complementación
de instrumentos, además de una conducción del
Estado estratégica más intensa. Evidentemente
los instrumentos de comando y control, seguirán prevaleciendo
ya que son indispensables para el buen desempeño ambiental;
sin embargo, tiene que seguirse estimulando la aplicación
de penalidades, impuestos, cuotas, deducciones y subsidios orientados
a actividades de prevención y modificación de
procesos productivos.
Instrumentos
de información
Otro de los avances que se han registrado en materia de política
ambiental hacia el sector industrial se manifiesta en el plano
del uso de instrumentos de información como apoyo a la
gestión ambiental.
En términos constitucionales, el derecho a la información
debe ser asegurado por el Estado como una garantía individual,
sin embargo, aparte de la información económica
estadística que colecta el INEGI que cuenta con una Ley
de referencia, en otros tópicos existen vacíos
legales que impiden el ejercicio práctico del derecho
a la información. Uno de estos tópicos, con creciente
demanda social y necesidad de un uso horizontal y descentralizado
de la información, es el medio ambiente.
La Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección
al Ambiente (LGEEPA) ha integrado en un mismo título
el derecho a la información ambiental y la participación
social. En dicho apartado de la LGEEPA se describen las características
principales del Sistema Nacional de Información Ambiental
y de Recursos Naturales, el cual se concibe como el instrumento
para difundir información técnica y documental
en la materia. Así mismo, se afirma que el gobierno federal
deberá promover la participación corresponsable
de la sociedad en la planeación, ejecución, evaluación
y vigilancia de la política ambiental y de recursos naturales.
En este nuevo contexto legal, la sociedad civil y la iniciativa
privada están adquiriendo un papel más relevante
en la protección ambiental, tras una experiencia de varios
años en los que generalmente se excluían a organizaciones
sociales y privadas de la toma de decisiones, el acceso y el
uso de la información y el desarrollo de las políticas
ambientales. A todos ellos les interesa ejercer el derecho a
ser informados y a usar la información con que cuenta
la autoridad ambiental para tomar decisiones individuales o
de grupo o simplemente para conocer la calidad del ambiente
o el estado de recursos comunes como el aire de una ciudad o
el agua de un río o un lago.
Además, la información ambiental es fundamental
para el propio desarrollo de políticas y el establecimiento
de objetivos y prioridades de gestión ambiental, así
como para evaluar el desempeño de las políticas
aplicadas. En este contexto, la información contribuye
a propiciar la acción convergente de la sociedad hacia
fines comunes, y a la vez a ensanchar los márgenes de
maniobra de la autoridad conforme se documentan y se asumen
consensos sociales.
Destacan en este plano el Registro de Emisiones y Transferencia
de Contaminantes (RETC), el Programa BRISA-México y los
índices de Cumplimiento de la Normatividad Ambiental
(ICNAs) a los que se refiere el apartado 3.1 de la presente
publicación.
El Registro de Emisiones y Transferencia de Contaminantes (RETC)
constituye un instrumento de integración, análisis
y manejo de la información que puede proporcionar a las
instituciones de gobierno y al público en general conocimiento
sobre la naturaleza, magnitud y localización de las emisiones
de contaminantes y contribuir a una evaluación sobre
el desempeño ambiental de las fuentes de emisiones.
El RETC constituye para las empresas un balance analítico
de sustancias, y para el gobierno federal la posibilidad de
detectar y tener un referente geográfico preciso de los
principales contaminantes emitidos y de los riesgos potenciales
por municipio y localidad. A diferencia de otros inventarios,
el RETC permitirá visualizar la afectación a los
diferentes medios en un espacio geográfico dado, y una
vez que alcance representatividad estadística permitirá
diagnósticos regionales y nacionales mucho más
precisos.
De esta manera, la información proporcionada por el RETC
se convierte en un mecanismo de retroalimentación para
el entendimiento por partede la población y de las empresas,
de la
consecuencia
de sus conductas productivas y hábitos de consumo sobre
el medio ambiente. Este círculo informativo se completa
cuando las personas o las organizaciones cambian su comportamiento
a la luz de la comprensión ganada. Como parte de un proceso
educativo, la asimilación de la información del
RETC facilita a las empresas y a los ciudadanos la interpretación
de su interdependencia con la calidad del aire, del agua y del
suelo, lo que a su vez genera un sentido de corresponsabilidad
en la protección del medio ambiente.
El primer informe elaborado del RETC y publicado en 1999, representó
el eslabón inicial necesario para lograr: información
sistemática y representativa para apoyar la toma de decisiones
y facilitar la participación corresponsable del sector
privado, las organizaciones civiles, educativas y de los gobiernos
estatales y municipales.
El informe integra a las fuentes industriales y a los otros
sectores relevantes en la contaminación ambiental como
la agricultura, el transporte y los servicios urbanos. Conforme
a ello, la base de datos del RETC tiene una estructura tridimensional
que incluye 8 categorías de fuentes de emisión,
178 contaminantes relacionados al agotamiento de la capa de
ozono, la contaminación del aire en cuencas urbanas,
el cambio climático, la contaminación del agua,
los residuos peligrosos y las sustancias tóxicas. Si
bien los datos incluidos en este primer documento son limitados
y no abarcan aun los seis temas anteriores, a través
de mapas que agregan datos a nivel municipal, estatal y nacional
se ilustra la forma que puede representarse esta información.
Este primer informe fue también el resultado final de
un ciclo de reporte con el que se ha instrumentado un nuevo
procedimiento de integración de datos, a partir de la
cédula de operación
anual
de la industria y de inventarios de contaminantes integrados
por la SEMARNAP relacionados a los principales problemas ambientales
del país.
Para explicar la estructura y operación del RETC, dentro
del informe se desglosan la clasificación de fuentes
de emisiones y los métodos que se utilizan para estimarlas.
Así mismo, dentro del documento, se detallan los tiempos
y movimientos involucrados en el ciclo de reporte de la cédula
de operación anual y en la integración de la base
de datos. Respecto a esta última, se describen los módulos
que permiten integrar la información a partir del programa
de reporte, el programa de integración y el sistema gerencial.
Dicho sistema gerencial, en proceso de instrumentación,
permitirá en un futuro, desplegar las rutinas y mapas
de consulta en la página del INE en Internet, a partir
de la combinación de la base de datos y sistemas de información
geográfica.
En la actualidad se elabora y debe publicarse en el presente
año, el segundo informe nacional de emisiones y transferencia
de contaminantes. Cabe destacar, que el acopio de información
para el RETC se ha enfrentado con la reticencia de muchas empresas
para dar información, y con varias indefiniciones de
política. Por lo anterior y para darle fortaleza y sustento
jurídico al RETC se elaboró una Norma Mexicana
del RETC, la cual se encuentra en espera de aprobación
para su publicación en el Diario Oficial de la Federación,
por parte de la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial,
por otro lado, también se está buscando la concertación
de acuerdos voluntarios con los principales sectores industriales.
El simple hecho de conocer y saber hacer uso de esta información
podrá inducir modificaciones en las conductas de aquellas
empresas que quieran mejorar su imagen pública aplicando
tecnologías o prácticas coherentes con la producción
limpia y el uso sustentable de recursos ambientales. Además
al conocer dicha información, el reporte se convierte
en una importante herramienta que puede aumentar considerablemente
la capacidad del gobierno para lograr importantes objetivos
de protección ambiental.
Otro instrumento de información actualmente en desarrollo
es el Programa Brisa México el cual se pretende constituir
en una base relacional de información sobre industria
y medio ambiente, que contenga información conectada
sobre procesos, puntos de emisión, legislación
aplicable, tecnologías alternativas y proveedores de
las mismas. Una vez que la base se torne suficientemente extensa,
permitirá que un mercado ambiental incipiente y con enormes
carencias de información pueda funcionar de mucho mejor
manera.
Combinando diferentes elementos y criterios se detectan los
principales problemas ambientales de las empresas y se pueden
priorizar las visitas de inspección, por lo cual otro
instrumento de información son los llamados ICNAs, a
las empresas los ICNAs les permiten detectar deficiencias y
buscar corregirlas, y al público le permiten hacer efectivo
el derecho a la información, ya que dan a conocer el
nivel de cumplimiento de las diferentes fuentes, contar con
parámetros para evaluar el comportamiento de cada fuente
y evaluar los programas de control y prevención de la
contaminación.
El uso de múltiples instrumentos para solucionar de manera
integrada los diferentes problemas ambientales de la industria
constituye por sí mismo un cambio de forma de respuesta,
bastante innovador y promisorio, si bien no exento de problemas
de coordinación, de desarrollo desigual de los diferentes
tipos de instrumentos y con resultados que podrán apreciarse
en diferentes horizontes temporales. Sin embargo, se puede decir
que México, con esta respuesta, se ha situado dentro
de la vanguardia mundial en la materia.
El Sistema Integrado de Regulación y Gestión Ambiental
de la Industria, con sus diferentes componentes, constituye
un esfuerzo de mediano y largo plazo para lograr que los diferentes
instrumentos de política y las acciones voluntarias se
orienten hacia la prevención y el control de la contaminación
del sector industrial.
2.3
GESTIÓN DE MATERIALES Y RESIDUOS PELIGROSOS
2.3.1
Modernización de la estrategia de gestión
Especial mención por su importancia requiere la gestión
de los residuos peligrosos. Hasta mediados de los años
noventa la política en la materia aunque planteaba su
minimización, se sustentaba en instrumentos jurídicos
centrados en el confinamiento, que ignoraban el potencial de
prevención de la generación derivado de la sustitución
de materiales peligrosos como insumos. Por otro lado, no se
incentivaba el reciclado, se imponían las mismas cargas
y costos de cumplimiento a micro, pequeños y grandes
generadores al no distinguir entre ellos, y no se planteaba
diferencia entre el peligro y el riesgo de los residuos, dándole
el mismo peso tanto a residuos de baja como de alta peligrosidad,
así como de bajo y alto riesgo; asimismo, imponían
un mayor número de obligaciones para los generadores
y no se establecían medidas regulatorias a los procesos
de tratamiento, creando además un gran número
de trámites administrativos que desincentivaban el cumplimiento
de los objetivos de la misma política.
La
carencia de análisis de los datos contenidos en el sistema
de manifiestos e informes periódicos de generadores y
empresas de servicios de manejo, llevó a imprecisiones
en la estimación de la generación, particularmente
de los residuos biológico-infecciosos, y al sobredimensionamiento
de los mercados ambientales, además de perderse la oportunidad
de confirmar el manejo adecuado de los residuos desde su origen
hasta su destino final.
La administración de los residuos peligrosos se caracterizaba
por un gran número de trámites, en su mayoría
tardados, basados en criterios de decisión desconocidos
por los particulares y que no incorporaban la consulta a otras
áreas de la propia Semarnap o el contacto con las autoridades
locales competentes.
Lo anterior ha sido sustituido por una reducción considerable
en el número de trámites (de 40 a 16, incluyendo
dos en materia de riesgo), de los cuales se han desconcentrado
a las delegaciones de la Semarnap varios, por procedimientos
ágiles y transparentes hechos del conocimiento público,
así como por una mejor y efectiva coordinación
interna y con las autoridades estatales y municipales.
Junto con ello, se logró la disminución del pago
de derechos por el registro como generador, para incentivar
a los pequeños generadores de residuos peligrosos a manifestar
dichos residuos.
La administración, también se caracterizaba por
una escasa comunicación con diferentes sectores de la
sociedad y de la participación corresponsable de éstos
en el diseño e instrumentación de la política.
Hoy en día la Semarnap a través del INE ha promovido
la creación de redes intersectoriales estatales, códigos
y programas voluntarios; acuerdos intergubernamentales; una
fuerte interacción con el Poder Legislativo y se ha trabajado
ampliamente en el plano de la capacitación e información
pública. Asimismo se han desarrollado diversos manuales
de minimización dirigidos a pequeñas empresas
y establecido programas de acopio de residuos peligrosos generados
por microgeneradores, para su envío a reciclado, tratamiento
o disposición final adecuados.
El enfoque de la política está basado en la consideración
de que la generación de residuos de toda índole
y la disposición final de aquellos que aún tienen
valor económico, representan entre otras cosas una pérdida
económica y una amenaza para el ambiente y la salud de
la población.
A
su vez, la prevención de la generación, así
como el reuso, reciclado o regeneración de los residuos,
suelen constituir un ahorro y una oportunidad, sobre todo si
con ello se disminuyen las presiones sobre los recursos naturales
y los riesgos para el ambiente y la salud, al mismo tiempo que
se crean fuentes de ingreso y de empleos.
En este nuevo enfoque, se considera a las empresas de servicios
de manejo de residuos peligrosos como parte de la solución
y no como parte del problema. Es decir, estas empresas cierran
el ciclo de las cadenas productivas que al producir bienes de
consumo, a partir de la transformación de materiales
peligrosos usados como insumos, generan residuos peligrosos,
dado lo cual las empresas de servicios de manejo de éstos
deben encontrarse tan cerca de los generadores como sea posible.
Acercar las empresas de servicio de manejo de residuos peligrosos
a las empresas generadoras, les ahorra a éstas gastos
en el transporte y les brinda la oportunidad de aprovechar en
otros aspectos los recursos que destinarían para enviar
los residuos que generan a grandes distancias, por ejemplo,
para realizar mejoras a sus procesos para hacerlos más
limpios.
Con base en lo anterior, la política ambiental en materia
de residuos peligrosos presenta hoy nuevos énfasis, planteándose
como primera prioridad la prevención de la generación
de los mismos, seguida del reciclaje, el tratamiento y como
última opción, el confinamiento.
Estos
énfasis de política son acordes con el enfoque
general de prevención de la contaminación y tienden,
en el mediano y largo plazo, a ser atractivos para las empresas
generadoras. La reducción en la generación de
residuos peligrosos, su reuso, reciclado y recuperación
de energía significa una disminución de costos
y menores impactos ambientales.
Al respecto, se han desarrollado mecanismos que permiten crecientemente
que el reciclaje y tratamiento se de dentro de las instalaciones
que generan los residuos, o tan cerca de ellas como sea económicamente
factible en un marco de tecnologías y manejo seguros
y ambientalmente adecuados.
2.3.2
Principales líneas de acción
Dentro de las líneas estratégicas y las acciones
que se han desarrollado para promover la minimización
y el manejo adecuado de los residuos peligrosos están:
el fortalecimiento del marco jurídico y normativo que
incluye una modificación del reglamento derivado de la
LGEEPA en materia de residuos peligrosos; el desarrollo racional
de infraestructura; la atención especial a zonas, ramas
industriales y corrientes de residuos críticos; el desarrollo
del sistemas de información y rastreo de residuos peligrosos,
y el desarrollo de mecanismos de capacitación, comunicación
y participación social.
Todo esto es acorde con los esfuerzos de modernización
de la regulación normativa y directa hacia la industria,
y también se vincula de manera muy clara con los esfuerzos
de vigilancia eficiente y cumplimiento de la ley, con un fuerte
componente de cooperación internacional, así como
con el establecimiento de mecanismos para preparar la descentralización
responsable de la gestión de los residuos peligrosos,
entre otros, promoviendo el fortalecimiento de capacidades locales
en la materia.
La estrategia tiene cuatro componentes fundamentales, el primero
de ellos se refiere a la minimización de la generación
de residuos peligrosos y del riesgo en el manejo de materiales
y residuos peligrosos, a través de reemplazar como insumos
de procesos y componentes de productos de consumo, a los materiales
peligrosos, cuando se cuente con sustitutos no peligrosos, lo
que se traduce en beneficios directos en materia de salud y
seguridad laboral, a menudo en beneficios económicos
y, fundamentalmente, en un menor impacto ambiental.
Muy asociado a lo anterior, pero de diferente índole,
es la búsqueda de seguridad en actividades consideradas
como altamente riesgosas, que refiere fundamentalmente a promover
un manejo adecuado de aquellos materiales peligrosos que por
restricciones tecnológicas o financieras son imposibles
de sustituir y que benefician a las empresas tanto en términos
de prevención de accidentes mayores que ocasionan pérdidas
de vidas humanas y materiales, así como de una mejor
relación con la comunidad.
Uno de los elementos de esta estrategia ha sido el desarrollo
de disposiciones reglamentarias y normativas, listados, guías
y manuales que orienten a las empresas hacia un manejo de materiales
menos riesgoso.
Para
agilizar y eficientar la evaluación y resolución
sobre los estudios de riesgo y programas para la prevención
de accidentes, se ha puesto énfasis en el desarrollo
de mecanismos para promover la capacitación de dictaminadores
preliminares de análisis de riesgo; se ha trabajado en
el establecimiento de un sistema de aprobación y acreditación
de peritos; se han fortalecido los programas de educación
formal sobre evaluación de riesgos y de la capacitación
de personal involucrado en actividades altamente riesgosas.
Se ha buscado igualmente incentivar la verificación industrial
ambiental de la instrumentación de las medidas de seguridad
previstas en los estudios de riesgo y de los programas para
la prevención de accidentes, a través de una mayor
coordinación con las autoridades verificadoras.
Asimismo, el incremento de la seguridad se ha apoyado tanto
en el Programa Nacional de Auditorias Ambientales de la PROFEPA
como en programas voluntarios, tales como el de responsabilidad
integral de la industria química y el programa de gestión
ambiental integral. Otro aspecto que se orienta hacia el incremento
de la seguridad, si bien no en un plano preventivo sino de evitar
que de producirse un accidente éste tenga impactos muy
altos, ha sido la promoción del control de uso del suelo
en zonas de alto riesgo.
Con
esta finalidad se han definido zonas intermedias de salvaguarda,
a través de poligonales de riesgo, su comunicación
con las autoridades locales, la promoción de la adquisición
de terrenos para su creación y la sustentación
de su declaratoria formal.
Asimismo, se ha considerado indispensable desarrollar un amplio
esfuerzo de comunicación y participación social
para lograr el respeto de los usos del suelo, tanto a través
de la difusión pública de medidas como de campañas
educativas. Se ha procurado también comunicar la necesidad
de que se hagan las modificaciones pertinentes en las legislaciones
urbana y ambiental de carácter local y que estos criterios
sean incorporados en el Ordenamiento Ecológico del Territorio.
Un tercer componente de la estrategia ha sido el de fomentar
y dirigir la creación de infraestructura ambiental para
el manejo, tratamiento y confinamiento de los residuos peligrosos,
buscando aprovechar sinergias regionales o corrientes complementarias
de residuos, lo que facilita el reuso y reciclaje de los mismos
y minimizará, en la medida que sea factible, la necesidad
de confinamiento. El resultado de los esfuerzos de reducción
en la fuente de residuos y de su sustitución es difícil
de determinar, ya que sólo se manifiesta en el largo
plazo a través de una menor demanda de materiales peligrosos.
Una de las primeras observaciones que surgen del análisis
de la forma en la que se ha dado el crecimiento de la infraestructura
de los residuos peligrosos es la lentitud con la que se iniciaron
las inversiones privadas que dieron lugar a las primeras empresas
de manejo de residuos peligrosos industriales, ya que sólo
a partir de 1993 comienza el verdadero crecimiento y diversificación
de la oferta tecnológica. En una primera instancia se
autorizaron tres confinamientos de servicio público:
uno en Sonora que inició como un servicio privado y se
transformó en una empresa de servicio al público
varios años después, y otro en San Luis Potosí,
los cuales actualmente se encuentran cerrados como resultado
de presiones públicas, a los que se suma un tercero ubicado
en Mina, en el estado de Nuevo León, único en
su género que se encuentra actualmente operando.
En materia de reciclaje existe en el país capacidad instalada
para las siguientes corrientes de residuos: acumuladores, disolventes,
escorias y otros residuos metálicos, tambores y envases,
líquidos fotográficos y lubricantes. En este último
caso, cabe resaltar la enorme capacidad que tienen muchos de
los hornos de cemento para obtener energía a través
del empleo como combustibles alternos de lubricantes usados
y otros tipos de residuos. Este esfuerzo se ha apoyado en buena
medida en un convenio voluntario entre la industria cementera
y la autoridad ambiental, que a pesar de incrementar las exigencias
ambientales, ha permitido este aprovechamiento sustentable de
residuos que, mal manejados, son potencialmente peligrosos.
En el país hoy operan 100 empresas recicladoras de residuos
industriales peligrosos, con una capacidad instalada total de
aproximadamente 1’376,422.5 toneladas al año, sin
contar el reciclaje energético en el que se aprovechan
los combustibles alternos formulados a partir de lubricantes
usados, la cual si estuviera realmente siendo aprovechada estaría
dando un manejo adecuado a cerca de una tercera parte de los
residuos generados en el país.
En cuanto a la creación de confinamientos y para superar
la oposición social hacia éstos, se han establecido
mecanismos para ampliar los espacios de comunicación
al público, se han creado redes intersectoriales de manejo
ambiental de residuos en un gran número de entidades
federativas, que pueden constituirse en los foros para presentar
estos proyectos, y se han establecido una mayor coordinación
con las autoridades estatales y municipales.
Las políticas encaminadas a lograr un mejor manejo de
los residuos se ha traducido en que operan 320 empresas autorizadas
para la recolección y transporte de residuos peligrosos
y 331 empresas dedicadas al almacenamiento y manejo de los mismos5.
A ellas debe sumarse la creación de empresas manejadoras
y tratadoras de residuos biológico-infecciosos, de las
cuales se han generado 53 equipos nuevos, con una capacidad
de tratamiento total de 27,586 kilogramos por hora.
No obstante, si bien es relevante la forma en que ha ido creciendo
la infraestructura de manejo de los residuos industriales peligrosos
en México, ésta no satisface necesariamente los
requerimientos de tecnologías alternativas para manejar
las distintas corrientes de residuos, como no satisface la distribución
geográfica que el país necesita, para acercar
este tipo de servicios a los generadores El cuarto elemento
central de la estrategia ha sido la creación de mecanismos
de participación e información y de instrumentos
de divulgación, en ellos destaca la creación de
la Red Mexicana de Manejo Ambiental de Residuos (REMEXMAR),
el desarrollo de un sistema de información sobre generación
de residuos peligrosos, informe
el
desarrollo de guías técnicas y manuales orientados
a la prevención y minimización de las fuentes
de los flujos de residuos.
Cabe señalar que la REMEXMAR ha logrado de 1998 a la
fecha tener un despliegue territorial muy significativo con
réplicas estatales en 20 estados de la República,
que podrán extenderse a otros dos a finales del 2000.
Debe enfatizarse que estas redes cubren territorialmente prácticamente
a la totalidad de las zonas industriales importantes del país.
Además, se están creando también en las
Delegaciones del Distrito Federal (para mayor información
consultar la página: remexmar.ine.gob.mx).
