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Crecimiento poblacional e instrumentos para la regulación ambiental de los asentamientos humanos en los municipios  costeros de México

 

Josefina  Gabriel  Morales* y José Luis  Pérez  Damián*

*  Dirección de Ordenamiento Ecológico. Instituto Nacional de Ecología.
Correo-e: jgabriel@ine.gob.mx y jldamian@ine.gob.mx

 

Resumen. Los autores intentan, por un lado, revelar el patrón territorial del crecimiento poblacional de los municipios costeros en las últimas  décadas del siglo pasado, y por otro, revisar los instrumentos de la  política ambiental que permiten regular el crecimiento y la expansión de  los asentamientos humanos.

Palabras clave: historia demográfica,  dinámica poblacional costera, degradación ambiental, normatividad ambiental

 

Abstract. The authors try, on one hand, to reveal the territorial pattern of the population growth of the coastal counties during the 1990's, and, on  the other hand, to review the instruments of the environmental policy  that allow to regulate the growth and the expansion of urban settlements.

Keywords: demographic history, costal population dinamics, deterioration of  natural resources, environmental regulation

 

En México, la distribución de la población se ha caracterizado por la ocupación de territorios alejados de las costas (Coll-Hurtado 2000). Los  estados del centro del país, a saber Distrito Federal, Estado de México,  Morelos, Hidalgo, Puebla, Tlaxcala, Querétaro, Guanajuato, Michoacán y  Jalisco, entre 1950 y el año 2000, concentraron alrededor del 49% de la  población total del país. A pesar de que este patrón se mantiene, en los  últimos años ha llamado la atención la intensidad del  crecimiento  poblacional,  concretamente,  en  los municipios  cuyos  territorios  tienen  contacto  con  el mar. De 1950 al año 2000, la población de estas zonas casi se quintuplicó (cálculos propios con base en Conapo 1994 e INEGI 2001a). Por otro lado, las zonas costeras del país se reconocen como áreas de gran relevancia ecológica y económica, pero también como una porción territorial limitada  y  vulnerable  a  los  procesos  derivados  del emplazamiento de los asentamientos humanos y el desarrollo de las actividades económicas respectivas. Por lo tanto, ante el crecimiento que han experimentado  los  municipios  costeros  del  país  durante  las últimas décadas del siglo pasado, es preciso conocer la intensidad de tal aumento y su patrón territorial. Lo anterior con el fin de aportar elementos de análisis que apoyen las políticas y mecanismos de regulación que minimicen los impactos negativos al ambiente en las zonas costeras. Los  objetivos  del  presente  trabajo  son,  por  un lado,  revelar  el  patrón  territorial  del  crecimiento poblacional  de  los  municipios  costeros  durante  las últimas décadas del siglo pasado y, por otro, revisar los instrumentos de la política ambiental que permiten regular el crecimiento y la expansión de los asentamientos humanos.

 

El  poblamiento  en  las  costas  mexicanas

El poblamiento de la zona costera del país ha sido resultado,  entre  otros  aspectos,  de  las  relaciones económicas, sociales y políticas establecidas hacia el  interior  del  territorio  nacional.  Durante  largo tiempo  los  recursos  marinos  no  fueron  un  factor atrayente  que  propiciara  el  emplazamiento  y  el crecimiento de centros de población a lo largo de las costas mexicanas. Los recursos del interior del territorio constituyeron la base del poblamiento de México,  aún  antes  de  la  llegada  de  los  españoles (Malvido 1993:38). Por otro lado, a partir de la llegada de los europeos,  el  poblamiento del  territorio  mexicano  se  ha articulado, en gran medida, por intereses externos y ajenos a las necesidades de la población nativa del país. Aunque el arribo de los españoles fue costero, durante la época de la Colonia sólo se establecieron y  se  consolidaron  cuatro  asentamientos  litorales: Veracruz, Mazatlán, San Blas y Acapulco; fueron los principales puertos de entrada y salida de mercancías de aquella época (Coll-Hurtado 2000, Bassols 1973). Más  adelante,  durante  el  gobierno  de  Porfirio Díaz  (1876-1910),  se  ofrecieron  grandes  facilidades de inversión al capital extranjero; por tanto, la economía  nacional  se  caracterizó  por  ser  “subsidiaria en alto grado de las necesidades exteriores” (Bassols 1973:34). Para entonces, 38 localidades del país funcionaban como aduanas, de las cuales 25 se ubicaban en la costa. De las restantes, sólo Perla del Soconusco y La Trinitaria, en Chiapas, se localizaban en la frontera sur (al límite con Guatemala) y las otras en la frontera norte.

En el año 1900, alrededor de 530 localidades tenían 2,500 o más habitantes, pero sólo 30 de ellas se localizaban en la llanura costera. Todavía a mediados del siglo XX, en el ámbito económico nacional, los recursos  marinos,  en  particular  la  fauna,  no  eran considerados como una fuente de riqueza. Asimismo la población de la franja costera no consideraba los recursos pesqueros como fuente básica de su alimentación.

“Según datos recopilados en el año de 1949, el 72.95% de la producción pesquera comestible salió al extranjero y el 27.05%  se consumió dentro del país…” (Tamayo 1985:285). Para entonces, la pesca en mar abierto  frente  a  las  costas  mexicanas  era  realizada por embarcaciones extranjeras, principalmente de los Estados Unidos (ibid.).Lo anterior resulta relevante porque la falta de valoración social de los recursos bióticos-marinos (León 2004), influyó en la ausencia de medidas de protección y conservación de estos, lo que ha significado la contaminación de las aguas marinas y la pérdida de especies. Al respecto, Bassols (1989: 242) expuso:

… las riquezas marinas de México han sido saqueadas por las flotas pesqueras del extranjero y el hecho pareciera explicable por la debilidad del Estado mexicano, que durante mucho tiempo no pudo ni quiso vigilar siquiera las extensas costas  del  territorio  continental  y  las  aguas vecinas a las islas nacionales. Las flotillas de balleneros y otros pesqueros norteamericanos que se dirigían o regresaban del sur del Pacífico, se llevaban 'de paso' miles de vacas y elefantes marinos,  que  hasta  principios  del  siglo  XX abundaban  en  la  Baja  California  y  las  islas cercanas, de tal suerte que casi se extinguieron estas especies, al igual que se mermaba la existencia de ballenas y otros animales.

En  los  últimos  años,  la  actividad  pesquera  en México ha crecido, pero aún el sector pesquero aporta menos del 1% del Producto Interno Bruto (PIB) nacional y da empleo a poco más del 1% de la población ocupada del país (Cámara de Diputados 2003).

El énfasis sobre los recursos marinos de México estriba  en  su  ubicación  geográfica.  Se  sitúa  entre los océanos Pacífico y Atlántico, los más extensos del mundo. Esto aunado a su latitud tropical favorece la influencia de corrientes marinas frías en el litoral Pacífico, en el Golfo de México y Mar de las Antillas. Esta situación permite a México poseer un potencial  ecológico  y  económico  importante  en  el ambiente marino.

La plataforma continental del Golfo de México es de mayor amplitud e inclinación mucho más suave que  la  del  Pacífico.  En  las  costas  del  centro  y  sur del país, desde Jalisco hasta Oaxaca, la plataforma continental  es  angosta  y  en  algunas  partes  es  casi inexistente. Las  condiciones  litorales  antes  descritas  hacen de México un país significativamente biodiverso con especies  de  climas  frío  y  cálido,  de  aguas  someras y  profundas,  cercanas  a  la  costa  y  de  altamar;  sin embargo,  la  sociedad  mexicana  aún  mantiene  una visión económica tierra adentro que ha influido en un poblamiento tardío de las costas en relación con lo sucedido al interior del territorio nacional (Moreno Casasola 2004). Como se verá más adelante, a partir de la segunda mitad del siglo XX, el crecimiento poblacional costero se ha acelerado gracias a la explotación de recursos no renovables presentes en el medio marino o en la zona costera y, por otro lado, a la valoración del  paisaje  costero-marino  como  atractivo  turístico (Solís Weiss y Méndez 1990).

 

Definición  de  los  municipios  costeros

Los  municipios  costeros  analizados  en  el  presente estudio se tomaron de una propuesta inicial1  que formó parte de los trabajos coordinados por la Dirección General de Política Ambiental e Integración Regional y  Sectorial  de  la  Semarnat,  cuyo  fin  era  definir  la base territorial para la aplicación de las estrategias y lineamientos de la Política ambiental nacional para el desarrollo sustentable de los océanos y costas.

Con base en un primer acercamiento a la definición de la zona costera del país se consideraron 447 municipios,  que  fueron  la  base  para  la  realización de los estudios de diagnóstico de las diferentes actividades presentes en la zona costera, como los de asentamientos  humanos,  toda  vez  que  aportarían elementos y criterios para la delimitación final de los municipios costeros.

En el mapa 1 se presenta el área de estudio cuya configuración  corresponde  con  los  447  municipios, de los cuales 223 se sitúan en las costas del océano Atlántico y 224 en las costas del océano Pacífico. También se hace la diferenciación entre los que mantienen contacto directo con la línea de costa y los que no presentan esta condición.


Crecimiento  poblacional en  los  municipios costeros, 1950-2000

 

En  1950  el  número  de  habitantes  en  el  territorio nacional ascendía a 25,596,832, de los cuales 19.4% residía en los 447 municipios costeros. Decenio tras decenio, tal proporción fue en aumento hasta que en el año 2000 representaba casi una cuarta parte de la población total del país (mapa 1). Para este último año la población residente en los municipios costeros era de 22,808,068, cifra muy cercana a la total nacional registrada  en  1950.  Entre  1950  y  1980  el  aumento del número de efectivos en los municipios costeros obedeció, por un lado, al acelerado crecimiento natural de la población producto de las altas tasas de fecundidad (Zavala de Cosío 2001), y por el otro, a que los municipios costeros tuvieron un incremento porcentual superior al aumento de la población total de México así como al de los municipios del interior (figura 1).

 

Figura 1. Participación  porcentual  de  la  población  asentada en  los  municipios  costeros, 1950-2000

 

Figura 2. Municipios  costeros  y  del  interior: Incremento  porcentual  de  La  población, periodo 1950-2000

 

Esta  diferencia supone  que  parte del crecimiento poblacional de los municipios costeros se debió a la participación de la población inmigrante  procedente  de  los  municipios  internos. Un dato que apoya este  hecho  es  que para  el  año  2000, de los 17,220,424 de habitantes que cambiaron  de  lugar  de nacimiento,  23.2% eligió como lugar de  destino  alguno de  los  municipios costeros  (cálculos propios con base en INE 2003). Lo anterior se reflejó en el incremento porcentual de la población en dichos municipios. Entre 1950 y1980, el incremento promedio fue del 43%, lo que significó que por cada 100 habitantes existentes en1950,  para  1970  había  43  más;  mientras  que  en  el ámbito  nacional  la  proporción  era  de  38  por  cada100 y en los municipios del interior de 36. De 1980 al 2000, aunque la población continuó en aumento en todo el país, los municipios costeros se mantuvieron con un incremento poblacional por encima del promedio nacional y de los municipios del interior. El comportamiento en el crecimiento poblacional de los municipios costeros llevó, en el año 2000, a que la cantidad de habitantes fuera 3.5 veces superior a la registrada en 1950, mientras que a escala nacional el número de habitantes casi se triplicó.

El  aumento  de  la  población  en  los  municipios costeros significó, en términos territoriales, el poblamiento de la llanura costera  del  país; varios  fueron  los factores  que  influyeron  al  respecto. El primero se asocia con la ubicación y la forma geográfica del territorio mexicano;  la  costa  del Atlántico  aunque tiene menor extensión  longitudinal que  la  del  Pacífico es  más  amplia  hacia  el  interior.  Un ejemplo ideal es el de la Península de Yucatán  que,  administrativamente, comprende el territorio de los estados de Campeche, Yucatán y Quintana Roo, donde la altitud máxima no sobrepasa los 400 metros; en contraste en el Pacífico la amplitud de la costa hacia el interior es mucho más angosta, derivado de la presencia de sistemas montañosos que corren en forma paralela y próximos al litoral, que dificultan la formación de llanuras costeras anchas. Aunque en teoría la llanura costera del Golfo pudo ser más propicia para su poblamiento, fue la del Pacífico la más poblada y, de hecho, en donde la evolución temporal de sus municipios experimentó un mayor dinamismo durante la segunda mitad del siglo pasado. En la figura 3 se muestra la evolución temporal de los municipios  costeros;  los  datos  se  agruparon  según litoral y, en cada caso, se distinguieron los colindantes con el mar de aquellos que no lo son.

La primera evidencia es el comportamiento de los municipios  costeros  adyacentes  a  la  línea  de  costa respecto de los que se hallan más alejados. En el lado del Atlántico, en el transcurso de la segunda mitad del siglo pasado, la cantidad de población asentada en los municipios colindantes con el mar fue menor que  la  de  los  municipios  ubicados  tierra  adentro. Entre 1980 y el año 2000, los municipios adyacentes experimentaron un mayor aumento poblacional, de tal forma que para el año 2000 la diferencia poblacional se redujo de manera importante, en comparación con el patrón de las décadas precedentes (figura 3).

Figura 3. Crecimiento  poblacional  absoluto en  los  municipios  costeros  de  México, 1950-2000


En la costa del Pacífico sucedió lo contrario. Entre1950 y el 2000, los municipios adyacentes al litoral concentraron una mayor cantidad de población, hecho que se acentuó en forma drástica en la década de 1970. En el año 1960 las diferencias absolutas en cuanto a la cantidad de población entre uno y otro conjunto de  municipios,  era  de  1,169,194  habitantes  y  para 1970 esta cifra ascendió a 2,430,821. Así, en el 2000, los  municipios  en  contacto  con  el  mar  albergaron alrededor de 10 millones de habitantes y, los otros, poco más de 3 millones. En cuanto a la cantidad de población asentada en ambas costas se detectaron diferencias notables. En1950 cada litoral tuvo más de 2 millones de habitantes, con una diferencia entre sí de sólo 450,000 efectivos; en las siguientes décadas la diferencia fue cada vez mayor, hasta que en el año 2000 la población total de los municipios del Pacífico llegó a los 13,027,113 habitantes, mientras que en la costa Atlántica había 9,780,955 habitantes: la diferencia a favor de la costa del Pacífico fue de 3,246,158.

Es  importante  señalar  que  la  evolución  de  la población también se asocia con las condiciones fisiográficas de ambos litorales. En el caso del Pacífico, el hecho de que los municipios contiguos a la línea de costa sean los que alberguen a un mayor número de habitantes se debe, en parte, a lo estrecho de la planicie costera, sobre todo hacia la porción sur, desde el sur de Nayarit hasta Chiapas, donde la presencia de los sistemas montañosos constriñen los espacios más favorables para habitar. Hacia el norte y noroeste, aunque la llanura costera es más amplia hacia el interior, al norte de Sonora y en una porción importante del  territorio  de  la  península  de  Baja  California,  el clima árido y semiárido es otro factor que dificulta el poblamiento de esos territorios.

La llanura costera Atlántica, al ser más ancha, y dado  que  la  sociedad  mexicana  se  ha  conformado de cara a los recursos continentales (Sánchez 1983), han sido los municipios más alejados de la costa los que han atraído a la mayor cantidad de población, en particular en el Golfo de México. Por su parte, en la Península de Yucatán, considerada en su totalidad como zona costera, se ha roto el patrón antes señalado; en este caso, el medio físico influye en el bajo poblamiento de la porción central de ese territorio, puesto que las condiciones kársticas del terreno impiden la existencia de corrientes superficiales de agua y los suelos son pedregosos, por lo que no es una región propicia para el desarrollo agrícola (García de Fuentes1979: 60, Bataillon 1986). En este contexto, el aumento de la población en los municipios costeros del país durante la segunda mitad del siglo XX, así como el patrón de distribución territorial que adquirió, se explica por el impulso y “la aparición de actividades económicas, principalmente turísticas, petroleras, portuarias, agrícolas e industriales” (Padilla y Sotelo 2000: 92). Se trata de actividades cuyos factores de localización son puntuales, incluso la  actividad  agrícola  comercial  que  se  presenta  en ambos litorales.

Por lo tanto, este otro factor se suma a las condiciones que acentúan la desigual distribución de la población en los municipios costeros y que más bien impulsaron la urbanización de algunos de estos (Juárez 2000).

En relación con el crecimiento de la población en los municipios costeros clasificados como urbanos y rurales2, en las dos categorías la población se mantuvo en continuo aumento durante la segunda mitad del siglo XX, aunque con diferente ritmo de crecimiento; en los dos primeros decenios la población de los municipios urbanos, con una tasa promedio del 4.4%, creció a un ritmo muy superior que el promedio anual del país que, con una tasa del 3.2%, lo hacía en forma acelerada. Mientras que en los municipios rurales la población creció a un ritmo inferior que el promedio nacional (figura 4).

En los primeros 20 años del periodo analizado los municipios urbanos experimentaron un incremento poblacional de poco más del 50%, mientras que en los rurales fue del 28%. Estas diferencias indicaban que en los municipios urbanos la cantidad de población se duplicaría en los próximos 16 años, mientras tanto,  en  los  municipios  rurales,  que  crecían  a  un ritmo más lento, la población sería del doble en 30 años (en el año 2000). Sin embargo, en los tres últimos decenios el ritmo de crecimiento poblacional del país se frenó a causa del descenso de la tasa de fecundidad (Zavala 2001, Mier y Terán y Partida 2001), particularmente en los dos  últimos  decenios,  como  efecto  de  las  políticas poblacionales (Szasz y Lerner 2002). Aunque en los tres casos analizados el ritmo de crecimiento disminuyó, el descenso más drástico lo experimentaron los municipios costeros urbanos, puesto que, de 1970 a 1990,  la  tasa  decreció  1.8  puntos  porcentuales.  En los municipios costeros rurales, la disminución fue de  1.3  puntos.  En  el  último  decenio  (1990-2000), la desaceleración del ritmo de crecimiento fue muy lenta: sólo de unas décimas de punto porcentual en los tres casos.

 

Figura 4. México. Municipios  costeros: crecimiento  de  La  población, 1950-2000

Pese a lo anterior, en términos absolutos, entre1970 y el año 2000 la población de los municipios urbano-costeros aumentó 1.4 veces, mientras que en los rural-costeros fue de 63% (0.6 veces). El comportamiento del crecimiento poblacional en los primeros, al estar ligado al impulso de actividades económicas que  propician  y  requieren  de  la  concentración  de población  (actividad  portuaria,  industria  extractiva y turismo principalmente), podría explicarse a partir de lo sucedido con el crecimiento urbano del interior del país. Al respecto, Aguilar y Graizbord (2001: 579) exponen lo siguiente:

El elevado crecimiento de la población urbana en México se ha debido tanto al crecimiento natural  como  a  la  intensa  migración  de  la población rural hacia las ciudades. Hasta 1950 el incremento de la población urbana se debió en  59%  al  saldo  neto  migratorio  campo-ciudad y en 41% al crecimiento natural; a partir de esa fecha, el peso relativo del crecimiento natural de la población urbana excedió al de la migración, lo cual puede atribuirse más al volumen o tamaño de las ciudades, a sus tasas de crecimiento natural, que a una disminución de la migración.

 

Distribución  territorial  de  los  asentamientos humanos  en  los  municipios  costeros

 

En relación con el tamaño de las ciudades y su tasa de crecimiento alcanzada, entre 1950 y el año 20003, se puede apreciar el patrón territorial de crecimiento de la población en los municipios costeros (mapa 2). Como se observa, la mayoría de ellos presentan un crecimiento positivo; en efecto, de los 447 municipios costeros, sólo 10 presentaron un crecimiento negativo a largo de los 50 años analizados. Por otro lado, 228 municipios, que representaron 40% de los 447, mantuvieron  un  ritmo de  crecimiento  poblacional por  encima  del  promedio  anual  del  país  en  el  periodo de estudio. Para el año 2000, de estos 228,111 municipios tenían al menos una localidad urbana y de estos, 71 limitaban con la línea de costa; para el mismo año concentraban 56% de la población total correspondiente a los 447 municipios costeros y 72% de la población total de los municipios con categoría urbana. Los municipios más destacados fueron, por su  ritmo  de  crecimiento  poblacional  sostenido  del 3.5% (promedio anual):

 

- En el litoral del Atlántico destacan: Benito Juárez  (Quintana  Roo);  Boca  del  Río  (Veracruz); Cozumel  y  Othón  P.  Blanco  (Quintana  Roo); Coatzacoalcos y Agua Dulce (Veracruz); Carmen (Campeche); Altamira (Tamaulipas.); Cárdenas (Tabasco.); Felipe Carrillo Puerto (Quintana Roo) y Champotón (Campeche).

- En el litoral del Pacífico: Lázaro Cárdenas (Michoacán); José Azueta (Guerrero); Tijuana (Baja California); Puerto Vallarta (Jalisco); Acapulco de Juárez (Guerrero.); San Pedro Mixtepec -Distr. 22- y Santa María Huatulco (Oaxaca); Ensenada (Baja California); Puerto Peñasco, Hermosillo, San Luis Río Colorado y Caborca (Sonora); Comondú y Los Cabos (Baja California Sur); Salina Cruz (Oaxaca); Tecomán (Colima); La Paz (Baja California Sur); Culiacán  (Sinaloa);  Mexicali  (Baja  California); Ahome  (Sinaloa);  Cajeme  (Sonora);  Navolato (Sinaloa); y Cihuatlán (Jalisco; mapa 2).

 

Mapa 2. Crecimiento de la población en los municipios costeros de México 1950-2000

 

De  acuerdo  con  Aguilar  y  Graizbord  (2001),  es muy probable que en estos municipios, el acelerado crecimiento que aún presentaban en el último decenio (1990-2000), se deba al aumento natural, producto de la población atraída en los decenios anteriores. Por ejemplo, en municipios como Benito Juárez y Cozumel, en el año 2000, más del 50% de su población total había nacido en otra entidad; en Tijuana, Los Cabos, Ensenada y San Luis Río Colorado, el porcentaje de población nacida en otra entidad variaba entre 35 y 50% (cálculos propios con base en INE 2003).

A partir del análisis de la evolución de la población se puede decir que el crecimiento poblacional de la llanura  costera  ha  significado,  no  el  poblamiento, sino  la  urbanización4   de  esta  porción  del  territorio nacional. En consecuencia, el actual patrón de distribución territorial de los asentamientos humanos está articulado por el crecimiento de la población urbana. Gran parte del territorio que abarcan los municipios costeros  está  ocupado  por  localidades  pequeñas, menores a 2,500 habitantes; sin embargo, es evidente que muchas de ellas se concentran en los municipios donde se halla alguna localidad urbana (mapas 3a,3b y 3c). Otras, en menor cantidad, se encuentran dispersas, sobre todo en los municipios no adyacentes a la línea de costa.

Otro  aspecto  importante  que  ha  influido  en  la distribución  de  los  asentamientos  humanos  es  la ubicación respecto de las carreteras. Sólo los asentamientos menores a 2,500 habitantes se encuentran alejados de carreteras federales y estatales, las cuales constituyen la columna vertebral de la comunicación terrestre del país. Incluso los asentamientos con un rango  de  población  entre  2,500  y  4,999  habitantes están comunicados,  ya  sea  por  carreteras  federales  o  estatales.  Esta  condición  también  favorece  la concentración de la población y de las localidades a partir de las urbanas, cerca de las cuales tienden a emplazarse asentamientos de menor tamaño (mapas 3a, 3b y 3c). El patrón de distribución de las localidades en los municipios adyacentes a la línea de costa es altamente concentrado; en ambos litorales 70.5% de las localidades se hallan en municipios con alguna localidad urbana (cuadro 1): del lado Atlántico albergan 90.4% de la población y del Pacífico, 87.6%, porcentajes respecto de la población total asentada en los municipios adyacentes a la línea de costa.

En  cuanto  a  los  municipios  no  adyacentes  a  la línea de costa, el patrón de distribución de las localidades muestra diferencias importantes entre los dos litorales. En el lado del Atlántico, 53% de las localidades se encuentra en municipios rurales, pero sólo albergan al 29% de la población total, por lo tanto, el restante 71.1% de los habitantes se reparte en 47% de las localidades. En el Pacífico, 77.5% de las localidades se sitúan en municipios rurales, donde se asienta 57% de la población; sólo 22.5% de las localidades están en municipios urbanos y en ellas se alberga 43% de la población. A pesar de la diferencia porcentual en cuanto a la distribución de localidades, las diferencias poblacionales no se dan en la misma proporción. De cualquier forma, se evidencia que el reparto de la población en los municipios costeros del país es desequilibrado (cuadro 2). Por un lado, se observa una alta concentración poblacional en los municipios urbanos y, por el otro, una proporción menor de población diseminada en una gran cantidad de localidades pequeñas (mapas 3a, 3b, 3c). Si se analiza el patrón territorial del poblamiento por municipio, destaca que a pesar de la creciente tendencia de la población a concentrarse, aun en los municipios que albergan al menos una localidad urbana, ésta coexiste con una cantidad importante de localidades rurales.

 

Mapa 3a. Distribución  de  los  asentamientos  humanos  rurales  en  los  municipios  costeros  de México, 2000

 

Mapa 3b. Distribución de los asentamientos humanos rurales en los municipios costeros de México, 2000.

 

Mapa 3c. Distribución de los asentamientos humanos rurales en los municipios costeros de México, 2000.

 

Cuadro 2. Número  de  municipios, localidades  y  población  por  litoral, 2000

Municipios:

Número de municipios

Número de localidades

Población total 2000

De la costa del Atlántico (A)

223

26,033

9,780,955

Adyacentes a la línea de costa (B)

62

11,706

4,771,634

% (B/A)

 

45.0

48.8

Rurales (B1)

30

3,455

459,366

% (B1/B)

 

29.5

9.6

Urbanos (B2)

32

8,251

4,312,268

% (B2/B)

 

70.5

90.4

No adyacentes a la línea de costa (C)

161

14,327

5,009,321

% (C/A)

 

55.0

51.2

Rurales (C1)

126

7,587

1,445,766

% (C1/C)

 

53.0

28.9

Urbanos (C2)

35

6,740

3,563,555

% (C2/C)

 

47.0

71.1

De la costa del Pacífico (A)

224

41,067

13,027,113

Adyacentes a la línea de costa (B)

91

24,003

9,947,587

% (B/A)

 

58.4

76.4

Rurales (B1)

47

7,084

1,233,560

% (B1/B)

 

29.5

12.4

Urbanos (B2)

44

16,919

8,714,027

% (B2/B)

 

70.5

87.6

No adyacentes a la línea de costa (C)

133

17,064

3,079,526

% (C/A)

 

41.6

23.6

Rurales (C1)

118

13,230

1,756,169

% (C1/C)

 

77.5

57.0

Urbanos (C2)

15

3,834

1,323,357

% (C2/C)

 

22.5

43.0

 

En efecto, en la mayoría de los municipios costeros el grado de dispersión de la población5,  para el año 2000, resultó alto, particularmente en aquellos con localidades urbanas (mapa 4). Como ya se mencionó, el crecimiento de la población en localidades urbanas ha articulado el poblamiento de la zona costera, por lo que no es de extrañar que de 68,382 localidades establecidas en los municipios costeros en el año 2000, 51% se asiente en los municipios con alguna localidad urbana (figura 5).

Por ejemplo, en el municipio de Mexicali (Baja California), se encuentran tres localidades con más de 15,000 habitantes (Mexicali, Santa Isabel y Guadalupe Victoria) y 1,627 localidades menores de 15,000; con esta última cifra, es el municipio con el más alto número de localidades rurales. Le sigue el municipio de Ensenada con1,544 localidades dispersas. En total son seis municipios conformados por más de mil localidades rurales, pero sólo Hermosillo (Sonora) y Culiacán (Sinaloa), además de las anteriores, tienen alguna localidad urbana. Otros municipios urbanos con alto grado de dispersión y que cuentan con un número de localidades rurales de entre 500 y 999 son (en orden decreciente): Villaflores  (Chiapas),  La  Paz  (Baja  California  Sur), Cajeme (Sonora), Carmen (Campeche), Othón P. Blanco (Quintana Roo), Comondú (Baja California Sur), Las Choapas (Veracruz), Pánuco (Veracruz), Tonalá (Chiapas), Tizimín (Yucatán), Río Bravo (Tamaulipas) y Guasave (Sinaloa).

 

Mapa 4. Indice de dispersión de la población en los municipios costeros de México, 2000.

Otros  municipios  como  San  Luis  Río  Colorado (Sonora), Mazatlán (Sinaloa), Altamira (Tamaulipas) y  Benito  Juárez  (Quintana  Roo),  que  cuentan  con localidades  urbanas  de  más  de  100  mil  habitantes poseen entre 300 y 500 localidades rurales. A pesar de que más del 85% de su población se concentra en una localidad urbana, el número de éstas los colocan en  un  grado  medio  o  bajo  de  dispersión.  Por  otra parte, del total de municipios con alguna localidad urbana únicamente  Ciudad  Madero  y  Tampico  (en el estado de Tamaulipas) no presentan dispersión de la población, puesto que sólo se conforman por una sola localidad.

En los municipios sin localidades urbanas donde se  distribuye  49%  del  total  de  localidades  sólo  se halla  23%  de  la  población  total  correspondiente  a los  447  municipios  costeros.  En  este  caso,  sólo  los municipios  Villa  de  Corzo  en  Chiapas  y  Ozuluama de Mascareñas en Veracruz cuentan con más de mil localidades; de hecho, de los 229 municipios que no tienen localidades urbanas, 223 están conformados por menos de 100 localidades.

 

Instrumentos para la regulación ambiental de los asentamientos humanos en los municipios costeros

 

En México los principios del desarrollo sustentable han sido incluidos o considerados en todos aquellos instrumentos de los que el gobierno se ha valido para administrar y planificar el desarrollo nacional6.  Esta inclusión lleva implícita la protección y la conservación del medio ambiente como condición para garantizar el desarrollo integral del país. En este sentido, cada organismo de la administración pública (en los tres niveles de gobierno) tiene entre sus facultades y atribuciones específicas, incluir estrategias y medidas encaminadas a la protección y la conservación de los recursos naturales y el equilibrio ecológico.

 

Figura 5. Distribución porcentual de la población y las localidades de los municipios costeros de México, 2000

 

La Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (Semarnat) es el órgano administrativo encargado de orientar y conducir el curso de la política ambiental del país; entre sus competencias más relevantes establecidas en su reglamento interior se encuentran:

I. Fomentar  la  protección,  restauración  y conservación de los ecosistemas y recursos naturales y bienes y servicios ambientales, con el fin de propiciar su aprovechamiento y desarrollo sustentable;

II. Formular  y  conducir  la  política  nacional en  materia  de  recursos  naturales,  siempre que no estén encomendados expresamente a  otra  dependencia;  así  como  en  materia de  ecología,  saneamiento  ambiental,  agua, regulación ambiental del desarrollo urbano y de la actividad pesquera, con la participación que corresponda a otras dependencias y entidades;

III. Administrar y regular el uso y promover el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales que correspondan a la Federación, con  excepción  del  petróleo  y  todos  los carburos  de  hidrógenos  líquidos,  sólidos  y gaseosos, así como minerales radioactivos;

XXXIX. Otorgar contratos, concesiones, licencias, permisos, autorizaciones, asignaciones, y reconocer derechos, según corresponda, en materia de aguas, forestal, ecológica, explotación de la flora y fauna silvestres, y sobre playas,  zona  federal  marítimo  terrestre  y terrenos ganados al mar;

XL. Diseñar y operar, con la participación que corresponda a otras dependencias y entidades, la adopción de instrumentos económicos para la protección, restauración y conservación del medio ambiente,

La Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección  al  Ambiente  (LGEEPA)  es  la  base  jurídica fundamental con la cual el gobierno mexicano, y en particular la Semarnat, busca controlar, frenar y prevenir el deterioro ambiental, así como promover e influir en el uso sustentable de los recursos naturales, y con esto contribuir a la mejora de la calidad de vida de la población. La estructura y el contenido de la LGEEPA refleja la noción del gobierno sobre la problemática ambiental en México y, a partir de ahí, establece los principios e instrumentos creados ex profeso para su regulación y seguimiento. De la LGEEPA, por ser el instrumento jurídico rector de la política ambiental, emanan otras leyes, planes y programas específicos para los distintos ámbitos gubernamentales (federal, estatal y municipal) según la escala territorial de aplicación (nacional, estatal, regional, municipal y local).

En  la  LGEEPA  los  asentamientos  humanos  son considerados  como  un  objeto  particular  de  regulación ambiental, situación relevante pues son objetos territoriales producto de la relación indisociable entre la población y las actividades económicas que ésta realiza (Gómez 2001). Por lo tanto, “los asentamientos  humanos  constituyen  un  componente  significativo que configura el espacio territorial donde se localizan” (Ramos  1998:  6).  La  existencia  de  cada asentamiento humano implica la transformación del medio  físico-biótico:  por  las  modificaciones  que  se hacen para el asiento mismo de la población, por el uso de los recursos naturales básicos disponibles y por la generación de desechos de diversa índole que se vierten al medio.

Por ejemplo, durante los últimos treinta años del siglo pasado, el crecimiento de la población urbana en las costas del país estuvo ligado al impulso de la actividad petrolera en la llanura del Golfo de México. En los litorales del Pacífico y de la Península de Yucatán dicho aumento se dio a partir del impulso a la actividad turística (cuadro 3). Así, la implantación de dos de las actividades que más influencia han tenido en la modificación territorial del paisaje tradicional han sido la actividad petrolera y turística, actividades que se han constituido como las fuerzas motrices que determinan la configuración del espacio costero.

Las  repercusiones  ambientales,  originadas  por la presencia de asentamientos humanos, no sólo se deben  al  uso  del  territorio  como  soporte,  sino  que obedecen a toda una serie de actividades cuyos efectos suelen ser diversos: transforman el uso del suelo, vierten  contaminantes  sólidos,  líquidos  y  gaseosos al medio, provocan sobreexplotación de uno o más recursos,  entre  otros  (Jiménez  2001).  En  particular los asentamientos humanos pueden ser el origen de una contaminación perdurable y los efectos pueden manifestarse después de muchos años.

Cuadro 3. Implicaciones  territoriales  de  la  actividad  petrolera  y  turística  en  el  litoral  mexicano

La extracción de petróleo

Núcleos turísticos de México

[…] Reordena los espacios, crea ciudades, establece industrias de primer nivel en regiones no aptas para tal fin, como en pantanos y en marismas insalubres; […] en algunas partes del país se entretejen telarañas de ductos, […]. Se transporta el petróleo por medio de ductos submarinos hasta boyas a mitad del mar, de la nada, para que los grandes e inmersos barcos puedan ser cargados de oro negro, como en Cayo Arcas, el mayor “puerto” exportador de crudo del país, localizado en el Golfo de México. Se trata de un puerto muy especial, ya que no cuenta con la infraestructura tradicional: es tan sólo un enorme buque-cisterna, […], que está conectado a varias plataformas marinas y al continente por medio de una red de ductos que bombean el crudo.

Son sitios en donde se intensifica la infraestructura turísticas de hospedaje, de diversión, transportes, comunicaciones y, en general, de todo tipo de servicios de apoyo a la actividad. […] Los núcleos turísticos del litoral mantienen, desde el punto de vista territorial, una forma predominantemente longitudinal, debido a que el atractivo fundamental es la zona colindante al mar, sede principal de las inversiones. La importancia económica que adquiere esta área ha llevado, en muchos casos, a un crecimiento acelerado sobre la línea costera. Así, es común observar la fusión de localidades en un continuo turístico, conocido por varios autores como corredor, tal es el caso de Tijuana-Rosarito-Ensenada en Baja California, Loreto-Nopoló y San José del Cabo-Cabo San Lucas en Baja California Sur, Ixtapa-Zihuatanejo en Guerrero y la Riviera Maya en Quintana Roo.

Trascripción de Coll-Hurtado 2000, pp. 75-76

Trascripción de López,2001, pp.42-43

 

En la LGEEPA, de manera explícita, se hace alusión a la regulación de los asentamientos humanos. Al revisar cada uno de los artículos, se detectan diferentes instrumentos con los que es posible afrontar, desde distintos ángulos, la problemática ambiental relacionada con el emplazamiento de la población.

Según  la  LGEEPA,  instrumentos  como  el  ordenamiento ecológico (OE) y los criterios de regulación ambiental de los asentamientos humanos se pueden considerar como los de mayor alcance, en términos de  regulación  ambiental  (aunque  con  diferente  ámbito jurisdiccional); su aplicación involucra a todo el conjunto de actores y de actividades en el contexto de su situación geográfica. Otro instrumento de grandes proporciones es la creación y la administración de las áreas naturales protegidas (ANP), que tiene como objetivo proteger la biodiversidad del territorio, por lo que se puede considerar como un instrumento normativo integral de los factores naturales, sociales y económicos, aplicable principalmente a los espacios rurales.

De acuerdo con la LGEEPA, el OE (artículos del 19 y 20) y las ANP (artículos 46 y 47), son instrumentos de  planeación  territorial  de  carácter  integral,  que ofrecen  la  posibilidad  de  detectar  las  causas  que generan el deterioro ambiental, de tal suerte que las estrategias derivadas de su formulación, en principio, pueden incidir de manera efectiva en la restauración y la conservación del equilibrio ecológico, así como en la prevención de futuras afectaciones provocadas por el crecimiento o el surgimiento de nuevos asentamientos humanos; lo anterior, sin frenar el desarrollo económico del territorio. Los otros medios de regulación ecológica, según la LGEEPA, son instrumentos de acción directa, e inciden en el aprovechamiento racional y la protección de los recursos naturales básicos: el suelo, el agua y el aire. Se enfocan a situaciones específicas relacionadas con la provisión de agua para consumo humano hacia los asentamientos (artículos 89 y 90), y con el aprovechamiento racional del suelo; esto, en caso de que se intente fundar un nuevo asentamiento, o bien, en la ordenación del uso del suelo de los ya establecidos (artículos 99 y 101).

En cuanto a la protección de los recursos naturales, los criterios ecológicos y las normas oficiales mexicanas  se  enfocan  a  reducir,  controlar  y  prevenir  la contaminación del suelo, el agua y el aire, provocada por la presencia y la dinámica de los asentamientos humanos. Respecto del control de la contaminación del aire, uno de los criterios establece que su calidad debe ser satisfactoria en todos los asentamientos humanos; para ello, se aplican otros criterios orientados a controlar y reducir las emisiones de contaminación provenientes de cualquier tipo de fuente generadora (artículo 110 de la LGEEPA).

Respecto al aspecto hídrico, las disposiciones se centran en el tratamiento de las aguas residuales, tanto las generadas por las actividades económicas como las de origen urbano. Lo que se busca es minimizar los efectos negativos de las aguas residuales que se vierten a los cuerpos de agua naturales (artículos 117,118, 121, 122 y 123 de la LGEEPA). Por último, el artículo 145 establece los criterios para proteger y evitar impactos negativos a los asentamientos humanos por efecto del emplazamiento de actividades catalogadas como riesgosas.

Otro  instrumento  de  regulación  ecológica  es  la evaluación  de  impacto  ambiental.  Éste  es  de  gran utilidad en la prevención de “las consecuencias o los efectos que las acciones o proyectos pueden causar a la salud, al bienestar humano o al ambiente” (Jiménez 2001: 855). Su ámbito de aplicación es muy puntual, puesto que está orientado a regular la ejecución de proyectos relacionados con “la realización de obras y actividades que puedan causar desequilibrio ecológico o rebasar los límites y condiciones establecidos en las disposiciones aplicables para proteger el ambiente y preservar y restaurar los ecosistemas, a fin de evitar o reducir al mínimo sus efectos negativos sobre el medio ambiente” (artículo 28 de la LGEEPA).

Debido a que el establecimiento de los asentamientos humanos supone la realización de diversas obras de infraestructura, habitacionales, vías de comunicación, equipamiento urbano, establecimientos para la actividad industrial, entre muchas otras, la evaluación de  impacto  ambiental  es  un  instrumento  efectivo para mitigar o evitar las consecuencias negativas al ambiente tanto al interior de los asentamientos como en su entorno. A  pesar  de  que  los  instrumentos  de  la  política ambiental son flexibles en su ámbito espacial de aplicación, a fin de cuentas no son acordes con la particularidad de la zona costera del país: de entrada se trata de un espacio de naturaleza dinámica en contraste con una mayor estabilidad de las zonas terrestres internas (Barragán 1994). Pese a esto, la acción gubernamental en materia ambiental “no considera la definición de una política, programa estratégico o instrumento de planeación y gestión ambiental…” ad hoc con la naturaleza  costero-marina  (Zárate  2004:40).  Por  lo tanto, la regulación o planeación ambiental de la zona costera se ejecuta con los instrumentos disponibles en la LGEEPA, aunque a veces resulta difícil su aplicación, dada la singularidad de este ambiente.

En este sentido, de la virtud técnica y jurídica de los instrumentos de la política ambiental dependerá, en  gran  medida,  la  utilidad  del  instrumento  para apoyar la gestión ambiental, en este caso, de los asentamientos humanos en la zona costera. Al respecto, el OE constituye un medio eficaz para adecuar el uso racional de los recursos naturales, la protección y la conservación de los ecosistemas, en especial el hábitat de las especies con algún estatus de protección; lo que indudablemente redundará “en el mejoramiento del entorno natural en los asentamientos humanos [con el fin de] elevar la calidad de vida de la población”(artículo 15 fracción XVI de la LGEEPA).

La combinación de las cualidades jurídicas y técnicas del OE le confiere la capacidad de intervenir de manera eficaz en la regulación ambiental de los asentamientos humanos en la llanura costera del país, ya que establece las bases territoriales favorables para:

- Contribuir a la modificación del patrón de distribución territorial de los asentamientos humanos, que en la actualidad es desequilibrado, hacia un patrón homogéneo.

- Intervenir en el proceso de desconcentración de la población de los asentamientos urbanos, basado esto en argumentos que revelen los efectos ambientales derivados de la concentración de la población.

- Identificar las áreas problemáticas en la zona costera que, en general, suelen constituir el entorno de los asentamientos dispersos: áreas agrícolas marginadas; áreas deforestadas; zonas alteradas por la construcción de infraestructura carretera, eléctrica, de comunicaciones, entre otras; áreas periféricas  a  los  asentamientos  urbanos;  áreas afectadas por las actividades agrícolas, mineras, portuarias y turísticas.

- Detectar las áreas que impliquen la exposición de los asentamientos humanos a los peligros de: ciclones y tormentas tropicales, surgencia de los ciclones  tropicales,  inundación  por  tormentas, deslaves  o  derrumbes  provocados  por  lluvias torrenciales,  sequía,  sitios  expuestos  a  fuerte oleaje, entre los principales.

- Identificar  las  áreas  de  importancia  ecológica y  establecer  los  criterios  ecológicos  para  su protección, conservación o restauración ante el establecimiento, crecimiento y expansión física de  los  asentamientos  humanos.  Por  ejemplo: a) las lagunas costeras y los estuarios que son ambientes de alta productividad biológica; b) el manglar, se considera un ecosistema importante para la cría y desove de un número considerable de peces; es el hábitat de especies de moluscos y crustáceos y ofrece diferentes servicios a los ecosistemas contiguos; c) presencia de arrecifes coralinos,  adyacentes  o  alejados,  mar  adentro, de la costa, que constituyen el hábitat de varias especies de flora y fauna marina, también son reconocidos por su alta productividad primaria; y d) la porción litoral o intermareal, donde se producen los pastos marinos que también son sitios  de  producción  biológica  primaria,  inclusive son sitios de reproducción y cría de peces pelágicos.

Los  ecosistemas  listados  están  expuestos  a  la contaminación constante por residuos sólidos, aguas residuales y el vertido de líquidos generados por las actividades económicas presentes en los asentamientos. Como se mencionó, los asentamientos humanos son focos de contaminación crónica dada su permanencia a lo largo del tiempo, lo que podría significar la eliminación de los ecosistemas expuestos a ellos.

De acuerdo con el análisis del crecimiento de la población en los municipios costeros, se puede decir que los territorios municipales que merecen una atención prioritaria, en materia de regulación ambiental, son  aquellos  que  en  las  últimas  décadas  del  siglo pasado mantenían ritmos acelerados de crecimiento poblacional, con tasas muy por encima del promedio nacional, entre 3% y 15% promedio anual.

Se trata de municipios con predominio de población urbana, destacan aquellos que tienen contacto directo con el ambiente marino, del litoral del Pacífico resaltan  Ensenada  (Baja  California),  Mexicali  (Baja California),  Tijuana  (Baja  California),  Comondú (Baja  California  Sur),  La  Paz  (Baja  California  Sur), Los Cabos (Baja California Sur), Caborca (Sonora), Cajeme  (Sonora),  Puerto  Vallarta  (Jalisco),  Lázaro Cárdenas (Michoacán), José Azueta (Ixtapa Zihuatanejo; Guerrero), Acapulco de Juárez (Guerrero), San Pedro  Mixtepec  (Puerto  Escondido;  Oaxaca),  Santa María Huatulco (Oaxaca) y Salina Cruz (Oaxaca); del litoral Atlántico Altamira (Tamaulipas), Boca del Río (Veracruz),  Agua  Dulce  (Veracruz),  Coatzacoalcos (Veracruz),  Campeche  (Campeche),  Carmen  (Campeche), Champotón (Campeche), Cozumel (Quintana Roo), Felipe Carrillo Puerto (Quintana Roo), Othón P. Blanco (Quintana Roo) y Benito Juárez (Cancún; Quintana Roo).

 

Conclusiones

 

A  pesar  de  que  un  durante  largo  tiempo  las  zonas costeras  de  México  se  mantuvieron  como  regiones poco atractivas para la expansión y el crecimiento de los asentamientos humanos, el crecimiento poblacional que han experimentado en las últimas décadas no ha escapado al patrón territorial característico del interior del país: desigual y altamente concentrado a favor de unas cuantas localidades urbanas. En casi tres cuartas partes de los municipios costeros la población se encuentra territorialmente diseminada en localidades pequeñas, la mayoría de ellas menores de 5,000 habitantes.

Durante  la  segunda  mitad  del  siglo  pasado,  el patrón territorial de crecimiento de la población fue diferencial entre el litoral del Pacífico y del Atlántico. Si bien las características del medio físico condicionan la ocupación humana, esto no ha sido el factor determinante del patrón de distribución desequilibrado. Entre los factores determinantes destacan los de carácter económico. Del lado del Atlántico, en las costas del Golfo de México la extracción petrolera; en la Península de Yucatán el impulso a la actividad turística y a la actividad portuaria han sido los detonadores del crecimiento acelerado y la concentración de la población. Del lado del Pacífico, entre las actividades económicas clave que explican la celeridad del crecimiento poblacional,  también  se  encuentra  la  actividad  turística, la portuaria y la agrícola (en Baja California, Sonora y Sinaloa). Estas actividades económicas han implicado la concentración de la población, incluso la actividad agrícola que es de tipo comercial y altamente tecnificada. De este modo, el fenómeno de concentración y crecimiento acelerado refleja la falta de  planeación  y  ordenación  del  emplazamiento  de los asentamientos humanos en los territorios costeros. Pues a pesar de que se presentó tardíamente, en comparación con el poblamiento interno, esta experiencia no influyó en la orientación del crecimiento poblacional en los municipios costeros. Por otro lado, la falta de una política territorial y ecológica que considere las particularidades de la naturaleza  costera,  hacen  aún  más vulnerable  las condiciones  ambientales  costero-marinas,  puesto que  se  desconocen  los  impactos  provocados  por las  transformaciones  in  situ  de  los  asentamientos humanos así como de los desechos urbanos y los desechos generados por el desarrollo de las actividades económicas. Aunque existen algunos instrumentos en materia ambiental de posible aplicación para la regulación de los territorios costeros, es preciso promover la formulación de una política ambiental específica para el ambiente costero-marino.

 

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Notas

 

1  En esta delimitación inicial se consideraron un total de 447 municipios costeros, que sirvieron de unidad de análisis para abordar las temáticas sobre asentamientos humanos y actividades productivas. Los trabajos derivados de la elaboración de la Política Ambiental Nacional para el Desarrollo Sustentable de Océanos y Costas, estuvo a cargo de la Dirección General de Política Ambiental e Integración Regional y Sectorial, dirección perteneciente a la Subsecretaría de Planeación y Política Ambiental de la Semarnat.

2  Se consideró como municipios urbanos a los que en el año 2000 albergaban una localidad con 15,000 o más habitantes, y rurales a los que no contaban con una localidad de ese tamaño.

3  El cálculo de la tasa de crecimiento se hizo por década. Para la clasificación de los municipios se consideró el promedio de crecimiento de las cinco décadas analizadas.

4  En este caso, el concepto de urbanización entendido como proceso de concentración de la población.

5  Para determinar el grado de dispersión, en cada municipio se relacionó la población total con la población rural y el número de localidades rurales (localidades con menos de 15,000 habitantes).

6  En México la regulación ambiental tiene sus antecedentes en los primeros años de la década de los setenta, pero los principios del desarrollo sustentable se comienzan a considerar después de 1988, una vez publicada la LGEEPA. Pero es al inicio de la década de los noventa, después de la Cumbre de Río de Janeiro, cuando se dio a conocer de manera oficial el concepto de desarrollo sustentable.

 

 

 

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Última Actualización: 27/08/2007